Mientras que unos creen que el camino debe centrarse en incrementar la participación y los instrumentos del sistema de capitalización individual, otros apuntan a un fortalecimiento y universalización del modelo contributivo. Ambos puntos de vista fueron planteados durante una conferencia organizada por el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) en la que participaron Rodolfo Saldain, María Dolores Benavente y Fernando Filgueira.
La necesidad de reformar la seguridad social es reconocida por todos -o al menos la mayoría- de los actores del sistema político, y se sabía que independientemente de quién ganara las elecciones, a partir de 2020 se debería comenzar a gestar un diálogo en esa dirección. Sin embargo, no es unánime la dirección que debe tomar esa reforma y hacia dónde deben apuntar los cambios.
Como forma de fortalecer ese intercambio, el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) organizó la videoconferencia “Reforma de la seguridad social – El elefante en la habitación”, un nombre pertinente, ya que la expresión metafórica hace referencia a una situación en la que un problema obvio y evidente, es ignorado o inadvertido.
Cobertura, suficiencia y sustentabilidad
Rodolfo Saldain, abogado especialista en derecho laboral y uno de los autores de la reforma previsional de 1995, recientemente publicó el libro “La era de los nuevos viejos”, donde se plantean ideas, análisis y propuestas de cara a la próxima reforma, y en ese texto basó su exposición.
“Estamos acostumbrados a decir que estamos ante una bomba demográfica o un cataclismo”, señaló Saldain, para quien la situación no es tal, aunque “sí hay un cambio muy, muy importante, (porque) el Siglo XX fue un período de enorme crecimiento demográfico y de la población joven”, mientras que el Siglo XXI “es de estancamiento demográfico y, en algunos casos, de caída”.
Respecto al sistema local, marcó puntos donde estamos bien parados, otros en los que “no estamos tan bien”, y un último en el que estamos “pulgar para abajo”.
En materia de “cobertura” estamos bien en adultos mayores, con amplio alcance, pero no en la población económicamente activa (trabajadores y desempleados) como se observa en la elevada informalidad que se registra.
En cuanto a la “suficiencia”, Uruguay está bien posicionado para cubrir la pobreza, ya que entre los mayores de 65 años es casi inexistente y la misma se concentra en los tramos más jóvenes (niños, adolescentes y jóvenes). Sin embargo, en cuanto a sustitución de ingresos “lo que hoy ofrece el sistema está razonablemente alineado, pero las perspectivas no son excelentes” y la reforma seguramente tenga algún tipo de incidencia.
Por último, sobre la “sustentabilidad” del sistema, indicó que “el dedo (pulgar) no puede tener otra dirección que para abajo”, debido al fuerte crecimiento del número de jubilaciones y de la “trayectoria de gasto permanentemente creciente, contrariando la tendencia que se esperaba que íbamos a tener en la reforma del año 95”.
En ese sentido, se debe mejorar la cobertura de los activos y mantener la de los mayores; conservar los logros en pobreza y “adecuar el diseño de pilares contributivos y de capitalización” (“generar más opciones”), y “retornar a la trayectoria de sustentabilidad”. Saldain propuso crear un “sistema más simple”, que mejore la cobertura, ofrezca prestaciones adecuadas, se beneficie del dividendo de la longevidad (aprovechar capital humano y social de las generaciones anteriores evitando sacarlos del mercado de trabajo) y que sea “generacionalmente justo”.
En cuanto a la estructura, evaluó: “El componente de reparto debe contener su crecimiento y -en mi opinión- debe contraerse”. Fundamentó que el componente contributivo se debe complementar con una mayor cantidad y volumen de los sistemas de capitalización, ya sea de ahorro individual obligatorio, de ahorro voluntario, o de otros tipos de aportes. También evaluó que debe haber una entidad específica que supervise el conjunto del sistema.
Por ese motivo, propone una “estructura de cinco pilares”: el pilar 0 estaría enfocado en la pobreza e incluso “podría considerarse” la aplicación de una renta universal. Los pilares 1 y 2 estarían enfocados en un “rediseño del sistema mixto” y serían -como hasta ahora- de aportación obligatoria. Por último, los pilares 3 y 4 tendrían carácter voluntario, y se basarían en primer caso en aportes de ahorro voluntario y otro tipo de contribuciones, mientras que el pilar 4 apuntaría a rentabilizar activos inmobiliarios.
“Evitar al ratón”
Una posición diferente fue la planteada por Fernando Filgueira, figura muy presente en los debates educativos pero que también es investigador especializado en exclusión social, pobreza e integración social. En referencia al título de la conferencia dijo que “la idea del elefante es evitar el ratón”, es decir, “abordar un desafío clave, pero sin generar pánico”.
Filgueira dijo que debe observarse la seguridad social en su conjunto, más allá del sistema de jubilaciones y pensiones, ya que si bien trae consigo más desafíos, también conlleva más respuestas y soluciones. También instó a “poner sobre la mesa” la necesidad de una “reforma fiscal y del Estado social en su conjunto”. De esa forma, se lograrían los objetivos de cobertura, suficiencia y sostenibilidad, al tiempo que combate la pobreza, genera equidad, mejora la competitividad y favorece al mercado laboral.
A su entender, “Uruguay hace tiempo que no tiene un sistema contributivo en sí mismo”, fundamentando que tanto el BPS como otras cajas (militar, policial, entre otras) son sistemas que reciben y requieren de aportes de rentas generales para cumplir sus obligaciones. “Hay un tema de sinceramiento, es un régimen que tiene un aporte muy importante no contributivo, pero que aporta a un sistema contributivo en su inspiración”, señaló.
Filgueira instó a pensar la seguridad social en su conjunto, reconociendo que “ya estamos en un sistema con un componente no contributivo fundamental”, por lo que propuso que los cambios al sistema deben ir acompañados de una reforma fiscal, lo que implica cambios tributarios que “trasparenten” esa situación. En ese sentido, los cambios “no pasan por ampliar la capitalización individual, sino incrementando el piso universal en calidad y cobertura en un modelo contributivo”.
“Estas son mis preferencias que tienen componentes técnicos, de diagnóstico e ideológicos. Un proceso de discusión, de plantear la reforma en su conjunto, va a tener que combinar elementos, que no van a ir en la dirección que yo planteo. (…) Son discusiones para dar; el país las debe dar, el problema del balance intergeneracional del bienestar es muy claro, ataca a las poblaciones de menores edades y menores recursos, por lo tanto, es bueno estar sentado en estas mesas dando este debate”, concluyó.
Jenga: “van sacando bloquecitos hasta que colapsa”
María Dolores Benavente coincidió en el diagnóstico de Saldain. Para analizar la complejidad del tema puso un ejemplo: “Ahorramos 30 años el 22,5% de nuestro sueldo” y “al jubilarnos queremos vivir 20 años más con el 70% de nuestro último sueldo”: “El interés compuesto hace magia, pero no hace tanta”, comentó.
Explicó que los sistemas de reparto en el mundo están teniendo problemas de suficiencia y de sustentabilidad fiscal, pero también los sistemas de capitalización pura como Chile están teniendo “muchísimos problemas”. En el medio está el sistema mixto de Uruguay, que tiene un entramado “súper complejo” y que genera dos jubilaciones complementarias, pero que también “ha tenido problemas”.
En primer lugar porque “es un sistema complejo” y “no lo hemos podido explicar bien”.
También criticó que “en 24 años de vida tuvo 15 de oposición”, en referencia a los gobiernos del Frente Amplio (FA). Si bien la coalición de izquierda no “volvió atrás” en la reforma, si adoptó modificaciones a las que comparó con el juego de “jenga”, en el que “van sacando bloquecitos hasta que colapsa”. Como ejemplo, puso la flexibilización de las jubilaciones, los cambios en las comisiones, la ley de cincuentones, y “cuestiones semánticas” de los discursos. También lamentó la “oposición frontal” del ex presidente del BPS y ex ministro de Trabajo, Ernesto Murro. “Fue complicado nadar en esas aguas”, sostuvo.
Señaló que desde las AFAP privadas han tenido “reacciones reactivas” ante nuevas normativas, planteos populistas y planteos de grupos de presión, pero también “reacciones proactivas”, proponiendo adecuada competencia, mejores prestaciones, ahorro previsional voluntario, fondos para jóvenes, centro de mejores prácticas (“ver por dónde va el mundo”).
Benavente negó que el sistema uruguayo “esté tan mal”. Detalló que en BPS existe un problema de sustentabilidad, que engrosa el déficit fiscal y por el lado de capitalización individual hay un problema de suficiencia, que implica apuntar a mejores alternativas de inversión y productos.
