Por: Dr. Pablo Labandera (*)
Antecedentes y situación actual del Mercosur. Inseguridad jurídica y falta de reglas claras
Según los objetivos oportunamente planteados en el Tratado de Asunción, el Mercosur fue concebido como un “proceso de integración profunda”. En ese sentido, luego de una etapa inicial de liberalización del comercio intra regional de bienes, el Mercosur adoptaría una política comercial común y constituiría un territorio aduanero unificado. En un plazo más prolongado, los Estados Partes ampliarían el alcance y la profundidad de las reglas políticas y jurídicas comunes, hasta constituir un Mercado Común que incluyera la movilidad de bienes, servicios y factores productivos.
Desde el inicio del proceso, la configuración institucional del bloque ha sido objeto de debate, y se mantuvo como una aspiración permanente. Si la experiencia europea aparecía desde la década de los años ‘50 como ejemplo paradigmático de Unión Aduanera, el “emprendimiento Mercosur” desafiaba en cierto modo algunos principios de organización y toma de decisiones presentes en el viejo mundo, adaptándolos a las características propias de una asociación inédita entre países en desarrollo, tanto por los objetivos como por las ambiciones que postulaba. También es cierto que arrastró todos los “vicios organizacionales” de frustradas experiencias anteriores.
En efecto, la estructura institucional del Mercosur se delineaba desde los comienzos mismos del proceso como de carácter intergubernamental, con decisiones que se tomaban por consenso, y con la presencia de todos los Estados, basada en la idea de brindar “flexibilidad y gradualismo” al esquema integrador. Así, los gobiernos de los Países Miembros, se reservaron una amplia libertad de acción sin necesidad de someterse a los intereses y decisiones autónomas de una burocracia comunitaria. Aún más, siempre hubo un especial cuidado por tratar de impedir que se generara una “casta burocrática” vinculada directamente al proceso de integración.
Y del mismo modo, el esquema de solución de controversias encuadraba dentro de esta lógica, caracterizándose por la búsqueda de respuestas diplomáticas o negociadas, más que por soluciones basadas en reglas y principios jurídicos, con un diseño institucional también de tipo intergubernamental –que si bien ha sido matizado, por ejemplo, con la creación del “Tribunal Permanente de Asunción”– permanece sustancialmente del mismo modo, ya que los que negocian y litigan siguen siendo los Estados, mientras que los privados, continúan teniendo –en éste ámbito– una función, sino marginal, por lo menos secundario.
Por eso, entre las dificultades que enfrenta el “Mercosur auténtico”, y que van desde una retracción de cantidad y calidad de los flujos de comercio, en gran parte por la crisis sanitaria que generó y genera la pandemia existente, una “parálisis negociadora” en temas de la “agenda interna” potenciada por el manifiesto mal relacionamiento personal de varios de los presidentes de los Estados Parte; hasta la reversibilidad de numerosos compromisos y/o acuerdos ya implementados, el problema jurídico – institucional es quizás –a la luz de los últimos acontecimientos– el más trascendente desde el punto de vista estructural, y por tanto, en una perspectiva de mediano y largo plazo.
Así, conviene recordar y remarcar que la credibilidad de todo “proceso de integración” descansa en la confianza que depositen los actores (públicos, pero sobre todos los privados, inversores, emprendedores, etc.) que, a través de distintas operaciones, generan una vinculación creciente entre los distintos países que componen el respectivo sistema.
Por tanto, de qué valdría generar un espacio económico o fomentar las condiciones para que se produzca un incremento del comercio internacional entre los países integrantes de dicho espacio si los instrumentos jurídico – institucionales aplicables no resultan los más idóneos?, o, ¿qué garantías tendría un inversor de tecnologías nuevas si no conociera previamente a qué órganos o a qué jueces recurrir si, en el transcurso de una operación comercial, sus intereses fuesen vulnerados en el territorio de otro de los Estados Partes? O la pregunta –quizás desde el punto de vista de las relaciones internacionales más trascendente–, ¿resulta confiable un bloque de integración en el cual algunos de los máximos líderes profieren hacia sus pares, a veces solapadamente y a veces no, agravios de todo tipo? Desarrollaremos estos aspectos a continuación.
Los antecedentes inmediatos de un “Mercosur desorientado”
Este año 2021, más que nunca, parece estar poniendo a prueba la affectio societatis entre los integrantes del Mercosur.
Y en ese sentido, no debemos olvidar que, desde siempre, Brasil, el socio más poblado y con la economía más fuerte del bloque subregional, abanderó la campaña de incumplimientos unilaterales. Primero, devaluando en forma intempestiva e inconsulta su moneda, después, estableciendo trabas prohibidas “de todo tipo y color” al ingreso de los productos originarios de sus socios, y sin duda alguna, varios etcéteras, con lo cual, pareció decirle en voz muy alta a sus vecinos que no estaba dispuesto a asumir las responsabilidades de la membresía permanente. Y eso pervive hasta el día de hoy.
Y este, no es un problema menor. ¿Por qué? Porque los procesos de integración exitosos, normalmente requieren la presencia de un hegemón o “líder regional” que desempeñe o pueda desempeñar funciones de utilidad colectiva, aún a expensas de sus propios intereses inmediatos, estatus que Brasil jamás adoptó, ni en materia política, ni en los aspectos puramente comerciales.
Y ello ha sido así porque la adopción de cualquier liderazgo, y más aún en un proceso de integración, requiere la decisión de afrontar costos (alcanza con ver los costos políticos y económicos que han debido asumir Alemania y Francia, en especial, ante la reciente crisis sanitaria de algunos Miembros de la Unión Europea).
Y en el caso del Mercosur, al ser Brasil un país de “dimensión continental”, con una modesta y asimétrica relación de interdependencia con la región, los incentivos para proveer dicho liderazgo son, por naturaleza, reducidos.
Por otra parte, aún si existiera la decisión de asumir ese rol, la materialización de dicho liderazgo requiere disponer de recursos para hacerlo efectivo. Y estos recursos pueden interpretarse, de manera “restringida”, como recursos materiales o, de un modo más “amplio”, como “condiciones contextuales o simbólicas”. El tratamiento preferencial, la redistribución de recursos o la compensación de costos incurridos por terceros se cuentan entre los “primeros”. Entre los “segundos”, puede señalarse la provisión de un “ambiente” que genere “externalidades positivas”, como la estabilidad macroeconómica y la debida contemplación de las asimetrías existentes respecto de los países de menor desarrollo, ya sea plasmando condiciones adecuadas para el desarrollo de sus potencialidades o –más importante aún– no afectando de forma directa o vicaria las ventajas competitivas que ya poseen estos países menos beneficiados. Y para proveer estas “condiciones contextuales o simbólicas”, un “líder regional” requiere no sólo de la decisión política, sino también de la voluntad política para concretarlo.
Sin embargo, la experiencia de los últimos años, indica exactamente lo contrario. Argentina, de manera explícita, y Brasil, de manera vicaria, en no pocas ocasiones han estrechado relaciones con una sola finalidad: impedir el eventual beneficio que Uruguay y/o Paraguay pueden obtener en el ámbito comercial. Alcanza como ejemplo la actitud de dichos países en relación al tránsito de mercaderías a través del Puerto de Montevideo.
Y si bien actualmente las relaciones entre los líderes de nuestros dos “grandes socios” del Mercosur no son las mejores, a lo menos en el plano personal, sus legítimos intereses estratégicos han generado siempre sinergia entre ellos y no con los Estados más pequeños.
Paraguay parece haber adoptado en esta instancia de “crisis sanitaria” y “retracción político – institucional” del Mercosur, una actitud más proclive a empatizar con los intereses de la República Argentina, en especial en cuanto a la “agenda externa” del bloque y el necesario “actuar conjunto” de todos sus integrantes, al amparo de la tristemente célebre Decisión Nº 32/2000.
Tampoco debemos perder de vista que el Gobierno de la República Argentina, periódicamente acuciado por sus problemas políticos domésticos, ha desconocido e incumplido en no pocas ocasiones la normativa comunitaria una innumerable cantidad de veces.
Eso sí, no es cierto que el esquema esté “económicamente agotado”. Tampoco es apropiado sustituir el impulso integracionista por una “hoja de ruta” concentrada en la integración física. Pero, sí parecería razonablemente necesario imaginar un Mercosur donde los países que lo integran puedan desarrollar sus potencialidades productivas, a sus velocidades, con sus capacidades, negociando con quienes más les convenga, y siempre con el firme compromiso de apenas sea posible, extender esas preferencias que se obtengan en las negociaciones bilaterales extra Mercosur al resto de sus socios del bloque.
Por ello, la manera en que se procesen las enormes dificultades surgidas en los últimos tiempos entre los “socios fundadores”, como consecuencia de la crisis generada en torno a la eventual flexibilización de su accionar externo en materia comercial, constituye la verdadera “prueba del nueve” sobre el futuro de la integración entre nuestros países. El futuro dirá si es posible mantener el actual esquema o se debe pensar seriamente en redimensionar la estructura jurídico – institucional actual.
(*) Especialista en comercio internacional y Derecho Aduanero
