La existencia de infraestructura educativa en el país es un factor clave para el desarrollo del capital humano e igualdad de oportunidades para la población, además de fomentar la cohesión social y los valores cívicos. En base a las Participaciones Público-Privadas (PPP) que se han llevado a cabo en el Uruguay, en esta nota se desarrollan los principales objetivos de los programas educativos que se han llevado a cabo mediante contratos público-privados, mencionando los beneficios de esta modalidad de financiamiento y las lecciones aprendidas durante la ejecución de estos contratos.
Por Piero Di Marco (*)
¿Qué es un contrato PPP de infraestructura educativa?
Los contratos PPP de infraestructura educativa en Uruguay permiten la participación privada para el diseño, construcción, financiamiento y mantenimiento de centros educativos por un período de 22 años (incluyendo los años de construcción que van de dos a tres, más los restantes años de operación y mantenimiento).
Esta modalidad contractual permite al Estado llevar a cabo obras públicas sin la necesidad de buscar financiamiento, ya que es la entidad privada la encargada de obtener los fondos necesarios. Especialmente en los PPP de infraestructura educativa los pagos que realiza el Estado son por disponibilidad, por lo tanto, el pago no depende directamente de la demanda o uso del servicio o infraestructura, sino de la disponibilidad y el cumplimiento de ciertos estándares de calidad previamente acordados por contrato.
Los programas que contienen PPP educativas tienen el objetivo de proveer infraestructura y el equipamiento para la sostenibilidad de la educación de calidad. Buscan facilitar la accesibilidad a servicios educativos en las áreas más alejadas y sensibles, para lograr la igualdad de oportunidades.
Otra de las misiones más relevantes de estos programas es ofrecer servicios de educación para la primera infancia, dado el gran impacto que genera en las primeras etapas de desarrollo de los niños, y de esta forma, también liberar tiempo de cuidados a los adultos responsables para que puedan dedicarse al mercado laboral.
Esta clase de contratos vienen a solucionar problemáticas como la eficiencia a la hora de construir la infraestructura, así como también la construcción y rehabilitación de centros educativos asegurando niveles de calidad sostenibles en el largo plazo.
La ventaja de esta modalidad es lograr invertir sin aumentar los niveles de endeudamiento público a través de la canalización de fondos disponibles del sector privado que requieren estructuras adecuadas y seguras para invertir.
Experiencia en el país
En el Uruguay las PPP de infraestructura educativa son relativamente recientes, puesto que se reglamentaron a través de la Ley 18.786 del año 2011 y se firmó el primer contrato en el 2019. A día de hoy hay tres contratos ejecutados con perspectivas positivas para continuar en el futuro con esta modalidad de contratos.
El primer contrato firmado ya operativo constó en la construcción de 15 CAIF y 44 jardines, con un enfoque en la primera infancia. El segundo incluía 23 escuelas primarias, 10 polideportivos y nueve polos tecnológicos. Estos proyectos ya fueron construidos, por lo que se encuentran en la etapa de operación.
Por otra parte, el tercer contrato que aún se encuentra en etapa de construcción, abarca 27 CAIF y 15 escuelas primarias.
La suma de estos tres proyectos educativos comprende 143 nuevos centros educativos en un período de tan solo cinco años. Estas inversiones representan un total de US$ 176 millones, abarcando 130.700 metros cuadrados en el sector educativo en distintos puntos del Uruguay.
Beneficios de los contratos PPP
Con la ejecución de estos tres contratos se ha podido desarrollar la infraestructura educativa a un ritmo más acelerado, ya que bajo este mecanismo se han construido 143 centros educativos en un corto periodo de tiempo.
Este incremento en el ritmo denota la mayor eficiencia que presentan las PPP, puesto que la infraestructura educativa es fácilmente replicable y con ciertas facilidades técnicas a la hora de llevarlas a cabo. Esto genera un aumento en la productividad tanto en la etapa de diseño, como en las de construcción y posterior operación.
Estas facilidades mencionadas permiten establecer un prototipo, aunque en un principio podría parecer que cada lugar requiere un tipo de edificio específico, la estandarización y el establecimiento de especificaciones básicas de salida han permitido grandes ahorros. Esto se ha logrado, por ejemplo, a través de compras en mayor volumen y de la facilidad en la construcción y mantenimiento de las instalaciones.
Por otra parte, otra de las ventajas de estas PPP es que la ANEP puede despreocuparse de todo lo relacionado a la construcción y el mantenimiento de la infraestructura, ya que esta responsabilidad recae en el contratista. Esto le permite concentrarse exclusivamente en mejorar la calidad de la educación.
Finalmente, es importante destacar que las PPP en el ámbito educativo suelen abarcar, en su mayoría, el apoyo al cumplimiento de varios de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), lo cual se verificó una vez construidos los diferentes centros en regiones más vulnerables, reflejándose un cambio muy positivo en bienestar de la población residente de esas zonas.
Lecciones aprendidas
En base a las experiencias en el país, se han detectado puntos a mejorar y poner foco a la hora de concretar un proyecto PPP en infraestructura educativa. En orden cronológico de un proyecto, la etapa de estructuración comienza por el anteproyecto, donde se destaca la relevancia de contar con un equipo que se encarga de la realización de los anteproyectos, con una clara idea del producto final deseado. A su vez, la selección de terrenos debe ser estratégica, puesto que es importante que los mismos se encuentren disponibles previo a las licitaciones, evitando dificultades para la etapa de construcción, así como contratiempos legales como las expropiaciones.
Luego, en la etapa de licitación y selección de contratista, es fundamental contar con pliegos adecuados que permitan escoger un contratista que cumpla, descartando las posibles ofertas temerosas y seleccionando la mejor oferta técnica, a pesar de que los pagos estén sujetos a disponibilidad.
Continuando con la etapa de construcción, la experiencia ha sido útil para entender la relevancia de contar con proyectos ejecutivos definitivos y bien especificados antes de iniciar las obras, también la importancia de contar con un equipo capacitado para llevar el control de la obra, así como la existencia de herramientas contractuales para que la administración pueda multar o rechazar elementos defectuosos.
Por último, en la operación de los centros educativos es necesario contar con un equipo de supervisión que realice visitas periódicas y capacite a los usuarios para que formen parte de la supervisión, y permita la denuncia de eventos por fallas de servicio que requieran la intervención del privado en su solución.
En conclusión, el desarrollo de infraestructura educativa ha experimentado un notable incremento, en gran parte gracias a modalidades contractuales que involucran tanto al sector público como al privado. La experiencia en el país ha demostrado que el uso de contratos de PPP para desarrollar infraestructura social, especialmente en el ámbito educativo, es una buena alternativa para reducir la brecha de infraestructura.
En este sentido, se entiende como una opción prometedora en los países de la región, pues es un método replicable que puede adaptarse a las necesidades específicas de cada país.
(*) Analista en Economía en AIC Economía & Finanzas.
