Por Luis Porto (*) | @Luis_A_Porto
Hace unas semanas el Ec. Ignacio Munyo presentó un informe de Ceres titulado “El Uruguay Optimista”. No obstante, el optimismo no aparece hasta el final, si uno se guía por el comienzo del informe, el título bien podría ser “El Uruguay Dependiente”. Los autores optan en realidad por titular la primera sección como “La inevitable relevancia del contexto económico global y regional”.
En esa primera sección, que yo denomino El Uruguay Dependiente, se hace especial énfasis en la actividad económica global, la de Estados Unidos, la de la eurozona, la de China, el costo de financiamiento global, el precio de las commodities, la economía de Brasil y de Argentina.
Y finalmente se presenta la evolución de la actividad económica en Uruguay (crecimiento promedio del PBI entre 1985 y 2024) bajo el título “Dependencia de Factores Externos”.
No voy a hacer (al menos hoy) una revisión o reivindicación crítica de la Teoría de la Dependencia, no hace falta para mostrar lo que se muestra en el informe presentado por Munyo. Uruguay es una economía dependiente, de todas las variables que se mencionan en el informe, y de otras que no se mencionan (como la tecnología, o la dependencia de las inversiones externas).
En ese Uruguay Dependiente Munyo realiza un aporte que no debería pasar desapercibido por la academia y las autoridades: la tasa promedio (2,9%) esconde tres situaciones de dependencia de las condiciones externas muy diferenciadas: el crecimiento es de 5,9% en condiciones externas favorables, de 1% en condiciones neutras y de -2,1% en condiciones externas desfavorables.
Y sostengo que no debería pasar desapercibido porque cambia el paradigma, o al menos agrega un paradigma al análisis de cómo crecer en Uruguay.
Los dos paradigmas tradicionales en la Ciencia Económica son los que se relacionan con los “fundamentos” del crecimiento a través del desarrollo de capacidades e instituciones, y los que se vinculan con el “cambio estructural”, a través de reasignación de recursos hacia actividades “modernas” o de mayor productividad.
Sin embargo, si el problema del promedio de crecimiento se relaciona con la exposición a shocks externos, el enfoque debe ser otro (no sustitutivo del anterior).
Un enfoque de resiliencia en el que se analicen:
- Los diferentes riesgos y la exposición a los mismos.
- Los factores que reducen la probabilidad de un impacto negativo, de la profundidad y duración del impacto negativo y que aumentan la probabilidad de recuperación de la economía. A esto se le denomina capacidades de resiliencia.
- Los factores que incrementan la probabilidad de un impacto negativo, de la profundidad y duración del impacto negativo y que reducen la probabilidad de recuperación de la economía. A esto se le denomina vulnerabilidades.
En suma, el Uruguay Dependiente requiere de un nuevo paradigma de análisis y diseño de políticas de crecimiento.
El informe de Ceres, sin embargo, sigue con el enfoque de instituciones y cambio estructural.
Entre los fundamentos recoge la importancia de las instituciones, haciendo referencia al enfoque de Acemoglu, Johnson y Robinson (Premio Nobel 2024), sin profundizar en aspectos claves de dicho enfoque como el carácter inclusivo y extractivo de las instituciones en Uruguay sector por sector, lo que sería otro importante aporte, y sin considerar que las instituciones se vinculan según los autores al poder de jure y el poder de facto, otro “debe” de la academia y el diseño de políticas públicas para el cambio institucional en Uruguay (siempre hay un caso para el statu quo en cada sector, por cierto, se relaciona a cómo se retroalimentan las instituciones económicas, la distribución de recursos y el poder de facto).
Pero para seguir con el hilo de este artículo, sobre el final del informe, aparece otro importante aporte a ser considerado por la academia y las autoridades: el análisis de diferentes desempeños sectoriales según diferentes tipos de política industrial. El informe no menciona el concepto de “política industrial”, pero en los hechos se presentan dos casos exitosos de política industrial (sector forestal y sector de tecnologías de información) en contraposición a dos casos “con potencial” (sector lácteo y sector turismo).
Cuando se realiza la comparación entre ambas duplas, se eligen, sin explicar la elección, las siguientes “condiciones para el impulso sectorial”: demanda externa, capacidad productiva y rentabilidad (con especial énfasis en el rol de las exoneraciones fiscales).
El hecho de poner sobre la mesa la importancia de la política industrial (aunque no se la nombre) para enfrentar las condiciones externas (condiciones de dependencia en mi terminología) es otro de los importantes aportes del documento.
En forma pragmática es necesario reconocer que ni la política industrial es una mala palabra, ni tampoco una buena palabra. Depende de cómo se diseñe y cómo se implemente la política industrial para tener mejores o peores resultados.
A cuenta de la necesidad de un análisis más en profundidad de la política industrial y sus resultados en esos sectores y en otros, me gustaría llamar la atención sobre un par de aspectos.
En primer lugar, un aspecto de carácter general, una política industrial bien diseñada permite que el Uruguay optimista se imponga sobre el Uruguay dependiente. Es posible reducir la dependencia de la economía uruguaya con políticas específicas hacia sectores que teniendo buenas perspectivas de demanda externa futura y mercados internacionales que demandan calidad, se puedan desarrollar capacidades y ecosistemas locales, así como instituciones que den certeza jurídica e incentivos fiscales que compensen los sobrecostos de realizar esos negocios en Uruguay vis a vis otros países.
En segundo lugar, un aspecto de carácter particular que aparece en la presentación del informe, enfatizado por Munyo en el concepto de capacidad productiva: el rol de la Universidad de la República.
Esto importa particularmente considerando cuáles son las posibilidades de que el Uruguay optimista pueda ganarle al Uruguay dependiente desarrollando políticas industriales para sectores con productos de mayor complejidad económica.
Los productos de mayor complejidad económica son aquellos que requieren capacidades diversificadas y especializadas; que tienen baja ubiquidad y que tienen alta conectividad con otros productos en el espacio de productos.
Cuando se consulta el Atlas de Complejidad para analizar la situación de Uruguay aparece el sector de productos químicos como un sector con potencial para incrementar la diversificación productiva (cambio estructural) hacia productos de mayor complejidad.
En estudios realizados en la OEA, se analizaron las capacidades y las instituciones (fundamentos) que se correlacionan con la competitividad de los productos de mayor complejidad en el sector químico y aparece precisamente la cooperación entre las empresas y las universidades como un factor clave.
Este es un aspecto de las políticas industriales particularmente importante a considerar en este mundo en transición en medio de la cuarta revolución industrial (por la importancia del conocimiento).
En suma, el Uruguay optimista y el Uruguay dependiente conviven, y existen indicios claros de que el primero puede ganarle al segundo si se desarrollan políticas industriales bien diseñadas y si se considera un enfoque de resiliencia en el diseño de las políticas de crecimiento.
(*) Consejero Estratégico de la OEA. Las opiniones son personales y no comprometen a la Organización. El autor agradece los comentarios de Ignacio Munyo.
