Uruguay se ha caracterizado por tener una extensa red vial de unos 8.800 kilómetros pavimentados y más de 70.000 kilómetros de caminos no pavimentados. La gestión de esta infraestructura está dividida en unos 3.400 kilómetros bajo gestión de la Corporación Vial del Uruguay, una concesión de propiedad del Estado que tiene a su cargo la rehabilitación, el mantenimiento y el financiamiento de esta cuotaparte de malla. Por otro lado, existen dos concesiones viales, una en ruta 5 y otra en ruta 8, que operan hace más de 20 años. El resto de la red pavimentada es gestionada directamente por la Dirección Nacional de Vialidad.
Por: Ec. Marcelo Pérez (*)
En el año 2011, Uruguay promulgó la Ley de Participación Público-Privada, con el objetivo de disponer de un nuevo instrumento para financiar y gestionar infraestructura pública. Este marco normativo corresponde a lo que internacionalmente se conoce como Asociaciones Público-Privadas (APP) o Public-Private Partnership, largamente difundidas a lo largo de todo el mundo para desarrollar infraestructura pública de calidad y, en líneas generales, asociados a niveles de servicio claramente observables por el usuario.
Esta ley ha permitido el desarrollo de infraestructura por más de US$ 2.000 millones, siendo utilizada no solo para mejorar notoriamente la red vial, sino también para desarrollar proyectos ferroviarios, escuelas, cárceles y viaductos. Estos proyectos se han caracterizado por plazos de contratos superiores a los 20 años y por estar el 100 % de su pago condicionado a su disponibilidad.
El actual gobierno ha implementado una variante a la que le ha llamado contrato Cremaf (Construcción, Rehabilitación, Mantenimiento y Financiamiento), utilizado hasta el momento solo para el sector vial. Bajo este esquema, ha licitado obras de duplicación de 170 kilómetros por unos US$ 350 millones de inversión inicial. Esta variante, que si bien es un tipo de APP, se ha licitado bajo la Ley de Concesiones, pero la principal novedad radica en su mecanismo de pago y en sus plazos contractuales.
Concretamente, los contratos están sujetos a disponibilidad solo por aquella parte de la infraestructura que afecta a los usuarios y su plazo es de 12 años contando construcción y operación. Asimismo, para el 70% de la obra se han emitido unos certificados irrevocables de pago que son pagados por la administración a lo largo de los 12 años del contrato.
Estos contratos han mostrado ser sustantivamente menos costosos para la administración pública. Por una parte, el sistema financiero ha impuesto márgenes al financiamiento notoriamente menores a los que había utilizado para las PPP. Mientras que en los proyectos implementados bajo la ley de PPP, el margen sobre la curva de costos de Uruguay ha estado entre un 2,5 y 3%, en los Cremaf ha sido solamente de un 1%. En el caso de los promotores, las tasas internas de retorno exigidas han pasado del 10% promedio para las PPP a un 7-7,5% para los Cremaf.
Es evidente que estos proyectos Cremaf han tenido, para el mercado, una mejora en la asignación de riesgos, que se ha trasladado directamente a los precios. Bajo mi consideración, el elemento central, por encima de los certificados irrevocables, ha sido el plazo del contrato.
Esto último ha hecho que se quiten de los proyectos las necesidades de mantenimiento mayores por encima de los 12 años, y esto tiene un impacto notorio en los riesgos del mismo. Usualmente, los proyectos viales requieren intervenciones entre el año 12 y 15 del contrato, lo que genera evidentes incertidumbres sobre cuál será el monto de la obra que deberá ejecutarse en el futuro. Difícilmente un agente pueda prever, entre otras cosas, cuál será el valor del asfalto en 15 años.
El único caso que se ha comportado de forma excepcional, con valores de obra extremadamente por encima de las anteriores, corresponde al proyecto del anillo perimetral en ruta 102, y que oportunamente fue dado de baja por las autoridades.
Finalmente, sería importante que Uruguay siguiera por la misma senda en términos de la gestión de su infraestructura vial y en general, en donde los contratos generen los incentivos adecuados para que se cumplan plazos, costos y se piense en el nivel de servicio de los usuarios.
Como reflexión final, parecería ser la hora de que nuestra capital comience a utilizar de forma bien intensiva este tipo de instrumentos, ya no solo para mantener la red vial de la ciudad, sino para, en muchos casos, volverla a un estándar mínimo para su circulación. Cabe recordar que ya existen experiencias a nivel municipal, como fue la remodelación de Bulevar José Batlle y Ordoñez.
Sin embargo, las grandes obras hechas en los últimos años en la ciudad se han realizado por medio de un fideicomiso, que básicamente paga por avance de obra y que, por tanto, no permite una intervención masiva en una red departamental que muestra signos evidentes de deterioro.
(*) Socio director y economista especializado en Infraestructura en AIC Economía & Finanzas.
