En la presente nota se analiza la experiencia en Latinoamérica en la implementación de infraestructura bajo contratos de asociación público-privada, mostrando el potencial que tiene esta herramienta para hacer un uso más eficiente de los recursos públicos, además del vínculo potencial que puede tener en las mejoras de la calidad del aprendizaje.
Por Ec. Sebastián Albín Pastore (*)
En los últimos años algunos países de Latinoamérica han ido incursionando en el desarrollo de infraestructuras educativas con participación privada. Este tipo de proyecto conocido como infraestructura social (centros educativos para escuelas, liceos o jardines de infantes), fueron de los últimos sectores que la región ha incorporado al mecanismo de provisión bajo contratos de asociación público-privada (APP o PPP, según el país), herramienta que ha sido ampliamente utilizada en las últimas dos décadas, para la provisión de carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, infraestructura de energía o agua y saneamiento. Su complejidad en la operación dada la interacción con los usuarios, como las implicancias en la opinión pública debido a lo esencial del servicio educativo, puede que haya sido de los principales frenos para que los gobiernos dejen para el final de la cola a estos sectores en las prioridades de los programas de implementación de infraestructura bajo contratos APP. Los países de Latinoamérica que más han avanzado en este tipo de contratos son muy pocos. Solamente Brasil y Uruguay cuentan con una buena experiencia con centros educativos ya construidos y en operación bajo contrato APP. El tercer país, pero en menor medida, es Colombia, quien actualmente se encuentra en proceso de estructuración del programa de Colegios APP.
En la tabla se detallan los proyectos APP desarrollados, que se encuentran en etapa de implementación (construcción u operación) o en etapa estructuración (activos o suspendidos).
| Nombre proyecto | País | Tipo de Proyecto | Estado | USD (millones) |
| Belo Horizonte Colegio PPP | Brasil | Greenfield | En operación | 80 |
| PPP Educativa 1 (44 Jardines de infantes y 15 Centros CAIF) | Uruguay | Greenfield | En operación | 50 |
| PPP Educativa 2 (23 Escuelas, 9 Polos Tecnológicos y 10 Polideportivos) | Uruguay | Greenfield | En operación | 80 |
| PPP Educativa 3 (27 Centros CAIF y 15 Escuelas) | Uruguay | Greenfield | En construcción | 41 |
| PPP Educativa 4 (42 liceos y 16 UTU) | Uruguay | Greenfield | Suspendido | 129 |
| Barranquilla Colegios APP (programa colegios PPP) | Colombia | Greenfield | Etapa estructuración | 198 |
| Medellín Colegios APP (programa colegios PPP) | Colombia | Greenfield | Etapa estructuración | 62,2 |
| Soacha Colegios APP (programa colegios PPP) | Colombia | Greenfield | Suspendido | 79,7 |
| Ibagué Colegios APP (programa colegios PPP) | Colombia | Greenfield | Suspendido | 110 |
| Rio de Janeiro Schools PPP | Brasil | Greenfield | Suspendido | 250 |
| Espírito Santo Schools PPP | Brasil | Greenfield | Suspendido | 90 |
Fuente: Inframation
Si bien la modalidad particular de estos contratos puede variar entre cada país o incluso dentro del mismo, la característica básica es que la administración pública contrata una empresa privada para el diseño, construcción, financiación, mantenimiento y operación de la infraestructura educativa durante un largo plazo (habitualmente entre 15 y 25). Por tanto, además de conseguir el financiamiento para el diseño y construcción de las obras, la empresa privada se encarga de brindar los servicios vinculados a la operación y mantenimiento, como es la limpieza, jardinería, control de plagas, alimentación, reparaciones y mantenimiento edilicio. Adicionalmente, algunas experiencias de APP educativas incluyen el servicio de educación a cargo del privado, no obstante, este punto es de los más discutidos y que genera más resistencia a nivel político y de la sociedad en su conjunto, por lo que algunos países directamente han optado por prohibir en el marco de su ley APP que estos servicios sean trasferidos al privado, como es el caso de Uruguay.
Además del servicio educativo, es habitual que la administración pública también asuma actividades y riesgos vinculados a la definición y disposición de los terrenos previos a las obras (riesgo predial), y el control de la seguridad y daños durante las horas educativas (riesgo de vandalismo de los usuarios). Por su parte, el régimen económico de estos contratos es con pagos por disponibilidad, los cuales implican que la administración paga por el uso de la infraestructura durante el plazo del contrato y realiza descuentos si el privado incumple con los niveles de calidad y disponibilidad de la misma. Al final del contrato, el control de la operación y mantenimiento de la infraestructura revierte a manos del Estado, quien podrá volver a licitar el contrato o administrar directamente los centros.
Como sucede en todos los contratos APP, la transferencia de riesgo desde el sector público hacia el sector privado es uno de los elementos claves que justifican la utilización de este mecanismo contractual, ya que permite hacer un uso más eficiente de los recursos públicos, evitando que la administración asuma mayores costos debido a la existencia de riesgo que no son atendidos en la forma adecuada. La lógica subyacente es que el reparto de riesgo debe ser realizado de manera que cada parte se encarga de administrar los riesgos para los que tiene mayor capacidad, lo que se traduce en una eficiencia económica en el uso de los recursos públicos (valor por dinero).
Adicionalmente, en la actualidad las tecnologías de la información y comunicación permiten, para estos centros educativos bajo contrato APP, la incorporación de un software de gestión que facilita a la administración hacer el control de la calidad y la disponibilidad de la infraestructura en tiempo real y en forma online, aprovechando que los usuarios de los centros sean quienes reporten las fallas, y la empresa privada recibe el aviso para que estas fallas sean atendidas en los tiempos de rectificación acordados, o en caso contrario la administración aplica los descuentos en los pagos a realizar. En la actualidad, los centros que están administrados directamente por el sector público (modalidad tradicional) enfrentan muchas dificultades para solucionar las fallas y problemas de mantenimiento que surgen día a día. A veces, por la falta de una gestión adecuada o por procesos lentos de aviso, contratación y reparación, otras veces por falta de recursos. En este sentido, el mecanismo de supervisión de los contratos APP a través de un software de gestión en tiempo real facilita el control y seguimiento, y es un incentivo fuerte para que las partes cumplan con sus obligaciones, lo que se traduce en una infraestructura de mejor calidad en todo momento, ayudando a la calidad del proceso educativo.
Si bien la trasferencia al contratista privado del riesgo de diseño, construcción, operación y mantenimiento es un elemento clave en la eficiencia en todos los contratos APP respecto a la obra pública tradicional, en este caso de infraestructura social, se vuelve aún más relevante la eficiencia al trasferir el servicio de mantenimiento de la infraestructura, ya que se evitan demoras y gastos abultados a la hora de realizar los mantenimientos y las reparaciones de fallas, además de la pérdida de tiempo de personal dedicado a la educación, que debe desviar su atención a la solución de problemas y la pérdida de calidad educativa por infraestructuras en mal estado.
En este sentido existe evidencia en varios estudios sobre el impacto positivo que tiene la mejora en infraestructura de los centros educativos sobre el nivel de aprendizaje de los estudiantes, lo que contribuye a la disminución de la brecha de aprendizaje asociada a la desigualdad social. En un estudio realizado por el BID(1) se encontró que existe una relación positiva entre calidad de la infraestructura escolar y resultados académicos de los estudiantes en Latinoamérica. Se observó que los factores que están más alta y significativamente asociados con los aprendizajes son la presencia de espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cómputo), la conexión a servicios públicos de electricidad y telefonía y la existencia de agua potable, desagüe y baños en número adecuado. En las escuelas urbanas, además de los anteriores, la presencia de áreas de uso múltiple (gimnasio y/o auditorio) y de espacios para enfermería o servicios psicopedagógicos están asociados con mejores aprendizajes de los estudiantes.
Por lo tanto, será fundamental esperar unos años para que los aontratos APP educativos ingresen a una etapa de maduración que permita analizar si esta nueva modalidad de provisión de infraestructura genera un impacto positivo en los resultados académicos, lo que permitiría incentivar el mayor uso de esta herramienta por los hacedores de política.
(*) Especialista en economía e infraestructura pública de AIC Economía
Referencias:
(1) Jesús Duarte, Carlos Gargiulo y Martín Moreno (mayo 2011), Infraestructura Escolar y Aprendizajes en la Educación Básica Latinoamericana: Un análisis a partir del Serce. Banco Interamericano de Desarrollo.
