Por: Dr. Pablo Labandera (*)
A modo de introducción
Desde su origen, las Aduanas de todo el mundo han tenido como misión principal (y casi única) la de recaudar los impuestos que gravan el comercio exterior, y fiscalizar el ingreso de determinados productos que pueden atacar la salud o seguridad pública.
Ahora bien, en la medida en que el comercio internacional se ha ido expandiendo y desarrollando, al mismo tiempo que se ha producido un crecimiento sostenido de la economía mundial, se ha reconocido que los procedimientos aduaneros, si son vetustos, anticuados, incompatibles y/o ineficientes se convertirán –por sobre todas las cosas– en una restricción artificial enormemente costosa, que no hace más que incrementar los ya importantes costos de transacción de cualquier operación aduanera que involucre el pasaje de mercaderías a través de diferentes territorios aduaneros.
La respuesta inmediata de las Administraciones Aduaneras, a los sucesos del 11–S, y los posteriores episodios de Londres, Madrid, Boston, París, etc., fue incrementar la seguridad, el control y la fiscalización sobre todos los operadores intervinientes en la cadena logística. Y con ello, ineludiblemente, se acrecentaron los costos operativos de los particulares en los procedimientos aduaneros en frontera.
Fue así que, a la clásica “función recaudadora”, en lo que al control aduanero refiere, se han añadido la “función de seguridad” y la “función de facilitación del comercio internacional”. Esto es, las Aduanas han debido asumir la tarea de brindar un servicio de superior calidad, por el cual, de conformidad con los nuevos requerimientos del comercio internacional, los trámites y operaciones aduaneras deben realizarse en forma mucho más segura, de manera más ágil y eficiente de modo tal que deben resolverse los problemas que surgen de la aplicación de las normas y procedimientos velando siempre por la seguridad y el interés fiscal; y, en general, coadyuvar desde su área de competencia al crecimiento orgánico de la economía y al desarrollo de sus respectivos países.
Es por ello que –en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio– y en coordinación con la Organización Mundial de Aduanas y las Entidades y cámaras que representan los intereses de los operadores privados a nivel del comercio internacional, se ha ido avanzando en el sentido de adoptar medidas de carácter multilateral que permitan alcanzar un verdadero “equilibrio” entre los legítimos intereses de los actores privados y las Aduanas nacionales. Esto, a los efectos de lograr un comercio internacional más seguro, honesto y asequible, mediante una verdadera “simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera”.
Y el último hito de dicha circunstancia finalmente se concretó la aprobación de un nuevo “Acuerdo sobre Facilitación de Comercio”, dando cierre final a lo que se ha dado en llamar “Doha Light”.
Así, establece el novel Acuerdo mencionado (también suscripto y oportunamente internalizado y reglamentado por nuestro país): “En virtud de la presente decisión concluimos la negociación de un Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (…) a reserva de un examen jurídico a los efectos de la introducción de rectificaciones de carácter meramente formal que no afecten a la sustancia del Acuerdo”, dice el texto. Y de igual modo, el documento mencionado detalla el futuro marco del comercio internacional, afirmando al respecto que el mismo se centrará en “agilizar aún más el movimiento, el levante y el despacho de aduana de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito (…) reconociendo las necesidades particulares de los países en desarrollo y especialmente de los países menos adelantados”. Finalmente, se crea el “Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, dependiente del Consejo General, y una agenda de reuniones”.
Ahora bien, ¿de qué hablamos realmente cuando nos referimos a “facilitación del comercio”? En realidad no existe una definición estándar de “facilitación del comercio” en el ámbito de la formulación de políticas públicas. Sin embargo, tradicionalmente, este tipo de medidas se corresponden con los esfuerzos por simplificar la logística del movimiento de mercancías a través de los puertos y aeropuertos, y promover la eficiencia en el movimiento de la documentación asociada con el comercio internacional.
En otras oportunidades hemos tratado de aportar una definición analítico-descriptiva que, desde nuestro punto de vista, incluye los grandes conceptos que abarcaría el término “facilitación de comercio”. Así, en tal sentido, hemos sostenido que debe entenderse a la “facilitación de comercio” como símil de “simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera”, esto es, como la simplificación, racionalización y eliminación de procedimientos y controles aduaneros innecesarios, que incrementan de manera artificial los costos asociados a las operaciones de comercio internacional, en desmedro del sector privado.
Frente a la desaparición progresiva de las “barreras clásicas” al comercio internacional –sin embargo– obstáculos de una naturaleza distinta se han mantenido vigentes, y en algunos casos se han agravado y continúan dificultando y encareciendo los intercambios comerciales. A ello debe adicionarse esta “nueva era proteccionista post pandemia”, encabezada por los Estados Unidos, pero agilizada por China y la Unión Europea, cada uno de ellos, desde su perspectiva, la defensa de sus intereses comerciales y estratégicos, y –no en pocas ocasiones– los condicionamientos de su política doméstica.
Son éstas, las “barreras” que deben enfrentar a diario todos los operadores de la cadena logística, y sobre las cuales se ha centrado desde el año 1996, la tarea de la OMC, la OMA y los operadores privados, a los efectos de poder alcanzar una verdadera “facilitación del comercio”. Y en ese sentido, como ya dijéramos, los servicios aduaneros de cada país deben desempeñar un rol preponderante y determinante.
A dichos efectos, parece haber cierto consenso a todo nivel, de que los “procedimientos aduaneros en frontera”, deberían responder al “principio de simplificación”, el cual tiene relación directa con la “eficacia aduanera”, la menor restricción al comercio, la intervención estatal solamente como excepción, y la debida coordinación interinstitucional en materia de procedimientos aduaneros.
Pero, también es cierto que resulta absolutamente imprescindible, en el actual contexto mundial a nivel del comercio internacional, mantener por parte de las Administraciones Aduaneras, un sano equilibrio entre las funciones de “seguridad”, “protección de la renta fiscal” y “facilitación del comercio”.
El “Operador de Confianza” como nuevo concepto en el Derecho Aduanero
Es por eso que, en la búsqueda de la necesaria ponderación de intereses entre actores públicos y privados, se ha concebido –entre otras medidas– la figura del “Operador Económico Autorizado”, u “Operador de Confianza”.
El OEA puede ser definido como la persona (física o jurídica) que, contando con un historial satisfactorio de cumplimiento de los requisitos y procedimientos aduaneros, un sistema adecuado de gestión de los registros comerciales y de transporte (y por tanto, capaces de facilitar el respectivo control aduanero), una solvencia financiera acreditada y niveles de seguridad adecuados, solicita de manera voluntaria a la Administración estatal correspondiente su reconocimiento y habilitación como un “operador de confianza”. Esto es, como “socio de confianza” de la Administración en sus trámites y operaciones aduaneras, a lo largo de toda la cadena de suministros a nivel internacional.
Se convierte así –mediante un relacionamiento de carácter estatutario– en un socio estratégico de la Administración Aduanera, con las ventajas que ello apareja (menor control a priori, mayor velocidad en la autorización de sus operaciones, etc.), y las restricciones que también se verifican (cumplimiento de exigencias mayores en cuanto a su historial comercial, tributario y aduanero, el sometimiento a un proceso previo de validación, etc.
Dicha figura no parece ser –ni mucho menos– el “remedio para todos los males”, pero es un primer paso hacia el reconocimiento de que no todos los operadores participan en el comercio internacional del mismo modo, bajo las mismas reglas, y con la misma finalidad y comportamiento.
A modo de conclusión
Existen aquellos operadores que con su accionar, han demostrado claramente que no poseen un “perfil de riesgo” susceptible de considerarlos como potenciales infractores; y por el contrario, los hay, quienes no ofrecen similares garantías de fiabilidad y certeza.
Por tanto, resulta apropiado que dicha distinción se traduzca operativamente en la efectiva asignación de “premios y castigos”, para una y otra categoría de operadores.
A ello apunta el “Acuerdo sobre Facilitación del Comercio”, que –cabe recordar– alcanza de manera horizontal a todos los integrantes de la cadena logística, en relación a todas las operaciones aduaneras que los vinculen con la Administración Aduanera, y esa es la razón de ser de este nuevo “Acuerdo Multilateral” a nivel de la OMC.
El futuro dirá si la “facilitación del comercio” se consolida como tal, y el estatus de “Operador de Confianza” se convierte en un verdadero “premio” o, por el contrario, los operadores verán incrementar sus costes y problemas junto con el desarrollo del comercio internacional.
En ese sentido –sobre todo en lo que a la minoración de los costos refiere– resulta imprescindible extremar los esfuerzos para alcanzar “acuerdos de reconocimiento mutuo” por parte de las Aduanas nacionales de los diferentes países, proyectando, primero, exigiendo, después, y validando, finalmente, estándares mínimos para que los operadores privados puedan realmente lograr el estatus de “Operador de Confianza”, convirtiendo en realidad esa sana aspiración.
Si ello no se consigue, difícilmente el instrumento de política aduanera ideado resulte eficaz y duradero.
(*) Especialista en derecho aduanero y comercio internacional
pablo@labandera.com.uy
