La importancia de la inversión en infraestructura para el desarrollo económico de los países está demostrada. En los últimos años los diferentes gobiernos de Uruguay así lo han entendido y, sin ánimo de entrar en discusiones políticas, los programas de gobierno de los partidos que participarán en el balotaje de la próxima elección nacional parecen confirmarlo. Para su implementación será fundamental comprender algunas restricciones que podrá enfrentarse la nueva Administración.
Por Ec. Ignacio Gervaz (*)
Inversión en infraestructura en los últimos 10 años
En el transcurso de los últimos 10 años Uruguay ha incrementado la provisión de servicios públicos por medio de un aumento significativo de los niveles de inversión en infraestructura. Independientemente de los dos partidos políticos de turno que han gobernado el país en este período, se han implementado diversos proyectos en diferentes sectores que han cambiado la situación en esta materia.
Varios de los proyectos que son planificados durante un ciclo político se ejecutan, en su totalidad o en forma parcial. Fueron los casos del Ferrocarril Central o de los Proyectos de Infraestructura educativa, estructurados entre los años 2015-2019 y ejecutados en el transcurso del 2020-2024. Sucederá un efecto similar para el próximo gobierno con los proyectos viales mediante el mecanismo Cremaf que restan por ejecutarse la fase de construcción y la nueva cárcel mediante el esquema de PPP.
Como se presenta en la Tabla 1, la inversión en diversos sectores de infraestructura pública planteada entre los años 2015 y 2019 fue de US$ 12.370 millones (incluyendo la del sector vivienda), mientras que en el período 2020-2024 la realizada y planificada (ya que no se dispone del dato real del último año) alcanza los US$ 11.476 millones. Si bien no es correcto desde el punto de vista metodológico contrastar variables en años diferentes en términos corrientes, se puede afirmar que en ambos períodos las obras ejecutadas en estos sectores estuvieron en órdenes similares. Estos valores representan los recursos destinados a nuevos proyectos, así como aquellos afectados al mantenimiento de estos y de anteriores ya operativos en cada sector.
En el primer ciclo analizado se destacan los montos asociados al sector energético (34% de lo invertido entre 2015-2019), seguido por el vial (19%), el cual incluye las inversiones en los circuitos viales por medio del mecanismo PPP, y por el rubro denominado “Otros tipos de infraestructura” (18%), donde se ubican los contratos para el desarrollo de nuevos centros educativos, sector salud y un recinto penitenciario.
En el segundo ciclo analizado son los proyectos viales los que canalizaron un mayor volumen de inversiones (32%). Aquí se ubican los saldos de los contratos viales por PPP del gobierno anterior, así como los nuevos proyectos Cremaf estructurados y ejecutados entre 2020-2024, y las nuevas obras cuyo objetivo es mejorar la conectividad terrestre (nuevos puentes, iluminación vial, intercambiadoras, entre otras). Otros sectores que aumentaron su participación fueron el portuario-aeronáutico, con el nuevo plan de rehabilitación o modernización de aeropuertos en el interior y el incremento de capacidad en algunos de los principales recintos portuarios del Uruguay, y el ferroviario, con la inversión principal del proyecto del Ferrocarril Central. Por otra parte, el nivel de inversión en vivienda fue un 23% mayor en el segundo ciclo respecto del primero.
Tabla 1 – Inversión en infraestructura 2015-2019 y 2020 -2024. (Millones de US$)
| Total 2015 – 2019 | Total 2020 – 2024 | |
| Vialidad | 2.360 | 3.686 |
| Energía | 4.230 | 1.593 |
| Telecomunicaciones | 750 | 751 |
| Agua y saneamiento | 550 | 625 |
| Puertos y aeropuertos | 550 | 1.206 |
| Ferroviaria | 360 | 1.030 |
| Otros tipos de infraestructura | 2.250 | 951 |
| Total Infraestructura | 11.050 | 9.842 |
| Vivienda | 1.320 | 1.634 |
| Total Infraestructura + Vivienda | 12.370 | 11.476 |
Fuente: elaboración propia con información del MEF.
Un factor común en ambos períodos fue el impulso desde la política pública hacia los diversos sectores analizados el cual se basó fuertemente en la participación del sector privado. En las distintas modalidades de contratación (PPP, Cremaf, concesiones privadas, entre otros) las empresas no solo aportaron a este desarrollo la ejecución de nuevas obras, sino también la financiación privada, otorgando un mayor dinamismo y asociando sus pagos al cumplimiento de estándares de calidad determinados por la Administración.
Espacio para los próximos años
En la coyuntura política actual la pregunta que surge es qué se puede esperar para los próximos años en función de diversas variables que determinan el espacio para llevar adelante nuevos proyectos. Por supuesto que, además de culminar los procesos iniciados en los últimos años, se deberán analizar las necesidades de inversión para resolver los principales problemas sociales que afectan a la población y que pueden ser resueltos mediante la infraestructura pública. Pero también será clave analizar el espacio fiscal que dispone el país para estos nuevos proyectos.
El Artículo 623 de la Ley PPP define límites a las obligaciones asumidas por las Administraciones Públicas Contratantes mediante esta modalidad contractual. Esta restricción se define con la intención de disponer una cartera de Proyectos PPP sostenible, responsable y creíble, teniendo en cuenta el tratamiento contable diferencial que tienen estos proyectos. Los compromisos que se asuman en el marco de proyectos de PPP deberán ser consistentes con la programación financiera del Estado, en un marco de responsabilidad fiscal y de la debida Rendición de Cuentas, donde se determina que “…el total de pasivos firmes y contingentes originados por contratos de Participación Público-Privada, calculado a valor presente neto, no podrá exceder el 9% del PIB del año inmediato anterior. Por su parte, los compromisos anuales con los contratistas privados, originados por Contratos de Participación Público-Privada, no podrán exceder el 0,7% del PIB del año inmediato anterior”. Según estimaciones propias, para la ejecución de nuevos proyectos mediante PPP se dispone de entre 2,5% y 3,5% del PIB para generar pasivos contingentes adicionales.
Para el esquema Cremaf, promovido durante el actual Gobierno, se deberá evaluar el espacio presupuestal de la CVU para generar nuevas obras, ya que empezarán a efectivizarse los pagos de los Certificados Irrevocables de Pago (CIP), los Pagos Por Disponibilidad, así como los asociados al mantenimiento de los licitados en el transcurso de los últimos años.
Infraestructura en los planes de gobierno
Sin ninguna intención de valorar los planes de gobiernos de los partidos políticos que serán parte del balotaje, a continuación, se sistematizan las principales acciones propuestas. En ambos casos se vuelve a demostrar la trascendencia de llevar adelante políticas de Estado para mejorar las condiciones de los diferentes sectores que componen la infraestructura pública.
El plan de gobierno “Gobernar entre todos-Compromiso País”, generado por parte de los partidos miembros de la Coalición, propone como uno de los pilares del mismo “Infraestructura de calidad para todos los uruguayos”. Dentro de este eje se establecen como principales acciones las siguientes:
- En el sector transporte: continuar con las intervenciones viales, incorporando nuevas técnicas y tecnologías; modernizar y ampliar la cobertura de gestión de cargas que circulan por la red vial nacional; consolidar el posicionamiento regional del puerto de Montevideo; mejorar las condiciones del puerto de Fray Bentos de cargas; potenciar el transporte ferroviario, tanto para el servicio de cargas como la consolidación del Ferrocarril Central para el transporte de pasajeros en el área metropolitana; analizar proyectos innovadores en los principales corredores de la ciudad de Montevideo (18 de Julio, Av. Italia y 8 de Octubre); mejorar la gestión de la interconexión regional, profundizando el mercado que ya viene funcionando para asegurar fluidez y el uso óptimo de los recursos.
- En el rubro de los recursos renovables: transitar a que el hidrógeno verde sea la alternativa hacia la descarbonización del sector transporte; potenciar aún más la introducción de vehículos híbridos y eléctricos para el transporte particular y público incluyendo la ampliación de la red de estaciones y puestos de carga.
- Intervenciones en el sector de agua y saneamiento: adecuar el Proyecto Casupá; avanzar en la segunda etapa de plan de saneamiento por iniciativa privada; alcanzar el 100% de cobertura de agua potable en las localidades de la Costa de Oro y Maldonado con la construcción de Nuevas Plantas Potabilizadoras; construir Nuevas Plantas de Tratamiento de líquidos residuales, y modernizar las plantas de tratamiento existentes; desarrollar un Plan Nacional de Riego con el objetivo de alcanzar 100.000 hectáreas en 2030.
- Sector portuario: retomar los estudios para determinar la viabilidad de construir un puerto de aguas profundas en nuestro litoral atlántico.
Por otra parte, las Bases programáticas 2025-2030 “Tiempos de esperanza, tiempos de la gente” conformada por el Frente Amplio también incorpora al desarrollo de nueva infraestructura como prioridad en la agenda de los próximos cinco años. Dentro de esta se resumen las intervenciones primordiales:
- Infraestructura en el sector rural: caracterizar las nuevas ruralidades y responder en términos de integración sus necesidades y abordaje de los servicios y de la infraestructura indispensable que las hacen habitables.
- Sector transporte: incorporación de la energía eléctrica en el transporte público y privado; desarrollo de un sistema de transporte multimodal, infraestructura y servicios logísticos para el desarrollo económico y social; implementación de un Sistema de Transporte Multimodal de Carga (carretero, ferroviario, fluvial, marítimo, aéreo) eficiente; en el transporte de carga por carretera se plantea un sistema de control integral, para avanzar en la formalidad, profesionalización y trazabilidad del sector; desarrollo de infraestructura de transporte de personas y bienes para una mejor conectividad y más ágil desplazamiento.
- Sector logístico: potenciar la ubicación estratégica del país, posicionándolo como centro logístico regional, identificando y localizando las actuaciones específicas apropiadas para tal fin, disponiendo las infraestructuras tales como carreteras, vías ferroviarias y puertos; servicios tales como suministro de agua, energía eléctrica, saneamiento y telecomunicaciones, así como la institucionalidad necesaria para ello; reestructura de la conectividad vial ferroviaria y portuaria que permita una mejor conexión interior-interior e interior-exterior.
- Intervenciones en el sector de agua y saneamiento: garantizar el acceso al agua potable y al saneamiento; priorizar, mejorar el nivel tecnológico, los recursos humanos y materiales de OSE, realizar las inversiones imprescindibles que garanticen el abastecimiento a toda la población, reducir las pérdidas de agua no contabilizada y lograr la cobertura de saneamiento adecuado, en el marco de un modelo de gestión inteligente con amplio sustento técnico, político, social e institucional.
- Infraestructura educativa: realizar un plan para la creación y adecuación de las plantas físicas edilicias, en función de los requerimientos pedagógicos y de accesibilidad identificados. Con fuerte inversión para lograr coordinación a la interna del sistema educativo público.
- Vivienda: fortalecer el fondo nacional de vivienda y urbanismo con recursos propios y permanentes, con el objetivo de duplicar los recursos destinados a vivienda; desarrollo territorial con equidad con las coberturas desde la infraestructura, equipamientos y servicios, y será consistente con la política de vivienda y hábitat.
Como todos los países de la región, las necesidades de nuevas obras son mayores a los recursos presupuestales disponibles, por lo que será estratégica la priorización de las medidas propuestas en los planes de gobierno, considerando además un escenario de mayor restricción a nivel presupuestal para los próximos años. La coordinación de esta política será clave para ganar en eficiencia y producir un mayor impacto en la vida de la población uruguaya.
(*) Socio director de AIC Economía & Finanzas
