Dr. Pablo Labandera, especialista en Comercio Exterior y Derecho Aduanero
A modo de introducción
Algunas precisiones conceptuales sobre las leyes de presupuesto y rendición de cuentas
Seguidamente intentaremos realizar una breve referencia a aquellas disposiciones recientemente aprobadas en la Presupuesto Nacional 2020-2024 de fecha 18 de diciembre de 2020 (Ley Nº 19.924) (LP), que se vinculan directamente con los aspectos de comercio exterior, en general, y logísticos y aduaneros, en particular.
La LP entró en vigencia el 1º de enero de 2021, salvo en las disposiciones que se estableciere expresamente lo contrario (artículo 3), situación ésta última que no alcanza a las normas que mencionaremos.
En este sentido, cabe recordar que –a pesar de lo que establece de manera muy clara la normativa nacional vigente– resulta una práctica muy común por parte de nuestro Parlamento Nacional, desde siempre, la inclusión en el presupuesto y rendición de cuentas de disposiciones no presupuestales. Así, el artículo 216 de la Constitución Nacional prohíbe que las leyes de presupuestos y de rendición de cuentas contengan disposiciones que excedan el período de gobierno o que sean ajenas a la interpretación o ejecución del mismo, esto es, que tengan vocación de perpetuidad. Empezando por la última parte del inciso, parece –además– que pretende excluir de estas leyes, cuestiones ajenas al gasto público. Si “presupuesto” es un “plan de gastos”, prohibir textos que no atañen a su “interpretación” o “ejecución” implica prohibir todo texto que no signifique directamente un gasto, ni una regla de interpretación o ejecución de un gasto. La primera parte del texto constitucional parece, desde el punto de vista lingüístico, indudable: se prohíben en los presupuestos y rendiciones de cuentas disposiciones, de cualquier índole, con un alcance más allá del día en que cese en sus funciones el Poder Ejecutivo de turno.
Sin embargo, como anotáramos precedentemente, todas las leyes de presupuesto y todas las leyes de rendición de cuentas –sin importar el Gobierno nacional que sea–introducen disposiciones que trascienden el período de dicho Gobierno y, además, que no refieren, ni siquiera indirectamente, a gastos públicos. Las disposiciones tributarias son un ejemplo evidente de lo primero: gran parte de los impuestos nacionales en Uruguay se han regulado por leyes presupuestales, con vigencia durante décadas. Por lo demás, en los presupuestos y rendiciones de cuentas se introducen textos de tipo procesal, penal, comercial, etc.
La razón de ello radica en la tesis que ha mantenido la Suprema Corte de Justicia de nuestro país sobre este punto, rechazando sistemáticamente la inconstitucionalidad de esos textos evidentemente ajenos a lo presupuestal que se incluyen en los presupuestos y rendiciones de cuentas. En varias sentencias dicho órgano sostuvo que debe separarse el “acto presupuesto” de la “ley de presupuesto”: el primero sería propiamente la asignación de gastos por incisos y programas, y el segundo la ley que “aprueba” o “sanciona” el “acto presupuesto”. La prohibición constitucional, para la Suprema Corte de Justicia, se vincularía únicamente a lo que categoriza como “acto presupuesto”, y no a la “ley de presupuesto”, que podría –en ese entendido y en dicho marco de interpretación– abarcar disposiciones extrañas a lo estrictamente presupuestal.
De esa manera, se ha “sorteado” hasta ahora el legítimo cuestionamiento que toda la doctrina de manera casi unánime, realiza a esta práctica político – jurídica que, se reitera, ha sido empleada por todos los partidos y coaliciones políticas gobernantes.
Las disposiciones aprobadas más relevantes para el sector logístico
Los artículos 227, 229, 233 y 234 de la LP, son aquellos que incorporan las novedades más importantes, introduciendo modificaciones al Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay –Carou (Ley Nº 19.276)– mientras que el artículo 230 realiza una “interpretación auténtica” de una de sus disposiciones.
En primer término, cabe recordar que la intervención de los profesionales despachantes de aduana en todas las operaciones de comercio exterior (esto es, en aquellos casos en que existe tráfico de mercaderías a través de diferentes fronteras aduaneras) –como regla y salvo contadas excepciones– es preceptiva, por lo cual, el importador, exportador o transitario de mercaderías no puede tramitar por sí mismo su operación, sino que necesariamente debe recurrir a un profesional despachante. En este sentido, el artículo 227 de la LP agregó una nueva hipótesis de excepción a la intervención preceptiva de despachante de aduana en los casos en que sea de aplicación el “régimen de muestras” de mercaderías cuya importación sea de un monto equivalente hasta US$ 500 (quinientos dólares de los Estados Unidos de América) o en caso de exportación, hasta US$ 1.000 (mil dólares de los Estados Unidos de América).
Por su parte, el artículo 229 de la LP, intenta resolver un problema práctico muy importante que se estaba dando, sobre todo en el caso de remate de mercaderías en abandono, que en definitiva terminaba perjudicando, por partes iguales, al Fisco y a los depósitos intra y extra portuarios. Así, se determina mediante la redacción del artículo 253 del Carou, que el remate de los bienes objeto del comiso aduanero o en abandono no infraccional así como otros bienes propiedad del ejecutado, en caso de infracción aduanera, y que puedan ser denunciados a los efectos del pago de los adeudos liquidados, será –y he aquí lo relevante desde el punto de vista práctico– “sin base y al mejor postor”, y ya no sobre la base de las dos terceras partes del valor en aduana –esto es, el valor CIF de la mercadería– determinado por la Dirección Nacional de Aduanas, lo cual llevó durante mucho tiempo a la frustración de una cantidad inusitada de remates por falta de oferentes, ante la existencia de una base muy alta. A su vez, y en la misma línea, el ya citado artículo 253, establece que en todos aquellos asuntos cuya cuantía no exceda de UI 80.000 (ochenta mil unidades indexadas) se podrá realizar una única subasta de toda la mercadería incautada en diferentes procedimientos aduaneros, debiendo realizarse la publicación de un único edicto en el Diario Oficial. En síntesis, todas disposiciones que buscan facilitar y simplificar la subasta oportunamente ordenada por la autoridad interviniente.
Otra norma relevante que incorpora modificaciones en el Carou, es el artículo 233 de la LP que dispone innovaciones sobre la “declaración de llegada” y “descarga de la mercadería”. Este artículo, preceptúa –a tono con lo que es el “control inteligente” implantado actualmente por la Aduana– que a los efectos del debido control aduanero, la Dirección Nacional de Aduanas podrá requerir información de la carga con carácter previo a su ingreso al territorio aduanero.
Por otra parte, también se modificó –a través del artículo 234 de la LP– la definición de “agente de carga”, la que ha quedado redactada de la siguiente forma: “El agente de carga es la persona que tiene bajo su responsabilidad la gestión operativa y documental y la contratación de servicios ante los operadores intervinientes, respecto de las cargas que arriban o egresan del territorio aduanero, realiza u ordena la desconsolidación o consolidación de las cargas puestas a su disposición, documentando dicha operación en la forma que corresponda”.
Fuera del ámbito del Carou, se incorporan al ordenamiento jurídico otras disposiciones que se señalan seguidamente.
En primer lugar, el artículo 228 establece que la Dirección Nacional de Aduanas procederá a vender en subasta pública los bienes que se encuentren depositados en las Administraciones de Aduanas, oportunamente incautados por la supuesta comisión de una infracción aduanera, siempre que el proceso jurisdiccional respectivo haya dado comienzo antes del 1º de enero de 2020. A tales efectos, el remate correspondiente –que podrá efectuarse en uno o varios actos, según los casos– deberá formalizarse preceptivamente, dentro del plazo de 365 días a partir de la vigencia de la LP, esto es, durante todo el año 2021.
En una norma que resulta superabundante, dado que la potestad de hacerlo ya está consagrada, la LP recuerda que los denunciados o terceros que se consideren con derechos de dominio sobre los bienes podrán presentarse ante la autoridad correspondiente para solicitar el retiro de los bienes de la subasta, ya que –a priori– serán considerados “terceros de buena fe”. Se trata del caso –por ejemplo– de una firma arrendadora de vehículos, que fuera objeto de una maniobra de contrabando con uno de sus coches, por parte de un tercero, y sin haber tenido participación alguna en dicha infracción.
Por otro lado, el artículo 231 de la novel LP introduce modificaciones en relación al servicio de Courier. Así, se establece una nueva infracción –sustancialmente idéntica a la ya existente de “desvío de exoneraciones”– que castiga toda violación a la normativa que rige para los “envíos postales internacionales de entrega expresa”, estableciendo que cuando la Dirección Nacional de Aduanas constate que los titulares de operaciones de importación optan por pagar la prestación tributaria única referida en el artículo 230 de la Ley Nº 19.355, hubieran declarado en forma inexacta el valor de la mercadería, esto es, excediendo los U$S 200 (doscientos dólares de los Estados Unidos de América) que prevé esta norma, se le una multa igual al doble de los tributos eludidos, tomando como base de cálculo a dichos efectos el valor en aduana de la mercadería, es decir, el valor CIF, “ajustado” si correspondiere.
De igual modo, se podrá adicionar eventualmente otra sanción, en caso de verificarse el incumplimiento antedicho, y es que la reiteración de dicho apartamiento normativo dentro del plazo de 12 meses, implicará –además– la prohibición de operar en el régimen de envíos postales internacionales por los siguientes 12.
También cabe consignar que la LP incorpora otro artículo, el 232, que es, quizás, la norma más relevante con respecto al sector logístico.
Esta regla –que refiere concretamente al régimen aduanero de tránsito, verdadera “política de Estado” desde la aprobación de la Ley de Puertos en el año 1992– preceptúa que cuando en relación a dicho régimen se detecte la existencia de mercadería no declarada, y la Dirección Nacional de Aduanas compruebe que la misma pretende ser ingresada a plaza en forma irregular, se podrá iniciar el procedimiento previsto para la infracción aduanero de contrabando, realizando denuncia fundada ante la autoridad judicial competente, ya que el procedimiento mencionado, preceptivamente se sustancia solamente ante el Poder Judicial.
Por otro lado, además, el artículo incorporado –y en esto se introduce una novedad normativa en la legislación aduanera– en el caso de que se detectare una diferencia en la declaración de la mercadería, se configurará la infracción de contravención aduanera, que se sanciona con una multa de entre 400 UI (Unidades Indexadas) y 4000 UI, y ello siempre que se llegue a verificar alguna de las siguientes hipótesis, a saber: a) mercadería cuya posición arancelaria corresponda a una partida a cuatro dígitos en la NCM (nomenclatura arancelaria), diferente a la de la posición arancelaria declarada en el DUA correspondiente; b) otras mercaderías además de las declaradas, y; c) cuando se constate –en relación a la mercadería– una procedencia diferente a la oportunamente declarada.
En estos casos, los responsables respectivos serán sancionados con una multa que podrá oscilar entre 1.500 y 4.500 Unidades Indexadas. A tales efectos, podrán ser considerados como eventuales “responsables” el transportista y su agente de transporte, el declarante y quien tuviere la disponibilidad jurídica de la mercadería. Sin embargo, los sujetos prenombrados podrán exonerarse de responsabilidad siempre que demuestren que el incumplimiento se generó por caso fortuito, fuerza mayor u otra causa que no les sea imputable o que hubieren realizado la declaración en función de los stocks que surgen del sistema informático de la Dirección Nacional de Aduanas.
Cabe recordar también que cuando la diferencia de peso verificada sea distinta del peso oportunamente declarado, superando el rango del 10%, la Dirección Nacional de Aduanas podrá disponer la apertura del contenedor para verificar su contenido, facultad que –en los hechos, y de conformidad con la normativa vigente– la Aduana ya posee.
Por último, se establece que dispone que lo dicho será de aplicación utilizando la tecnología adecuada que asegure el control de las mercaderías y la eficiencia en el movimiento de cargas, aunque mientras la Dirección Nacional de Aduanas no incorpore la tecnología adecuada para cumplir con las mencionadas metas utilizará los procedimientos de control tradicionales, asegurando que los mismos no distorsionen la operativa portuaria.
En resumen, la nueva LP introduce una serie de modificaciones importantes en materia aduanera, que van a impactar con diferente relevancia en el sistema logístico nacional.
