Por: Ec. Ignacio Gervaz (*)
Uno de los aspectos más importantes de las políticas de desarrollo de los países es la provisión eficiente de servicios de infraestructura. Disponer de obras de infraestructura, así como la prestación eficiente de sus servicios asociados, son elementos fundamentales para sentar las bases del crecimiento y el desarrollo socio-económico. En los últimos años los países de América Latina han desarrollado marcos normativos e institucionales para alcanzar este propósito, orientando los mismos hacia la mayor profundización de la participación privada en el desarrollo de obras de infraestructura pública.
En América Latina la maduración de los esquemas de Asociaciones Público Privadas (APP) es muy heterogénea. Solamente cuatro países concentran el 83% de las transacciones de proyectos de infraestructura estructurados por medio de este mecanismo en los últimos 30 años (Brasil 28%, México 24%, Chile 21%, y Perú 10%).
Gráfico: Número de proyectos de APP por países entre los años 1990 y 2020 en América Latina
En cuanto a la naturaleza de los proyectos que se desarrollan en la región, también se observa una elevada aglomeración en sectores de transporte (73% de los que se identifican), en particular en carreteras (53% del total de APP). Con valores menores figuran los relacionados a la provisión y servicios de agua y saneamiento y, con una participación creciente, infraestructura social y de salud.
Gráfico: Número de proyectos de APP por sectores entre los años 1990 y 2020 en América Latina
A nivel conceptual se pueden distinguir tres fases fundamentales del ciclo de vida de un proyecto APP:
- En la Fase I se incluye la identificación y el análisis y evaluación del proyecto. El punto central de esta fase es la decisión de si conviene o no realizar un determinado proyecto a través de una APP, y, si fuera necesario, de priorizar entre distintos proyectos de APP potenciales. En esta se encuentra la ejecución del estudio de factibilidad.
- En la Fase II se procede a la estructuración y contratación del proyecto. En esta fase se produce la estructuración final de riesgos, la cual es una decisión informada por el análisis VpD (Valor por Dinero, que cuantifica la ganancia para el sector público que proviene de implementar un proyecto de infraestructura y servicios a través de una APP) pero, en última instancia, liderada normalmente por la unidad contratante. El análisis VpD es clave porque decide respecto de la conveniencia de realizar el proyecto como APP y, de ser así, qué riesgos finalmente retienen y cuáles transfieren.
- Finalmente, en la Fase III se procede a la gestión del contrato. Esta es la etapa fundamental en la vida del proyecto ya que en ella se debe poner en servicio la infraestructura, tratando de mantener inalterable el reparto de riesgos contractual, de manera que la elección del modelo de APP siga generando VpD durante la vida del contrato.
De nada sirve un contrato de un proyecto de APP correctamente diseñado si no se cuenta con entidades con experiencia y capacidad técnica para verificar el cumplimiento de lo estipulado en el documento en temas como la construcción de la infraestructura pública bajo estándares técnicos o el cumplimiento de los niveles de servicio.
Los esfuerzos de los países más rezagados se han puesto en focalizar las dos primeras fases del ciclo de vida de estos proyectos, factor que ha incrementado la brecha entre el desarrollo de la regulación y experiencia en la fase de estructuración de los proyectos y la gestión de contratos en las naciones latinoamericanas.
Cuando se analiza las etapas de los proyectos de APP se observa una duración promedio de entre dos y cuatro años en el proceso de estructuración (selección del proyecto, estudios de preinversión, licitación y adjudicación, y cierre financiero) y de entre 20 y 30 años en la gestión del contrato (supervisión de construcción y de operación, solución de controversias, renegociaciones y terminación).
En la región conviven dos modelos de supervisión y gestión de contratos: los concentrados y los que mantienen autonomía entre las fases de estructuración y de supervisión. En el primer modelo, son las unidades APP, dentro de los ministerios sectoriales o a nivel general para todos los sectores, quienes son responsables de las dos instancias. Bajo este esquema se desarrollan los proyectos en Chile, Colombia, Costa Rica, y Paraguay. Por otro lado, existen agencias que son independientes y cuentan con autonomía, las cuales tiene como cometido exclusivamente la supervisión y gestión de contratos, donde en algunos casos operan en todos los sectores y otras en algunos en particular, y con y sin intervención del Parlamento durante la fase final del proceso (Brasil, Perú, y Honduras).
Diversos estudios demuestran la trascendencia de desarrollar un marco regulatorio y mecanismos para fortalecer la supervisión y gestión de contratos, elemento que los países de reciente generación de normativas de APP no tienen consolidado. Si bien la gestión comienza legalmente con la firma del contrato, será en el proceso de estructuración donde se sentarán las bases del mismo y se mitigarán nuevos riesgos si aparecen durante la ejecución del proyecto. Una asignación de riesgos eficiente puede reducir los esfuerzos de gestión de contratos y costos.
La supervisión se debe entender como una etapa donde se gestionan riesgos establecidos en contratos APP y que debe tener como finalidad resguardar el VpD del proyecto; donde se podrá tener en cuenta el monto máximo de VpD qué de cada proyecto se está dispuesto a renunciar para resolver determinado conflicto en la operación del mismo.
Las lecciones aprendidas en los países de Latinoamérica muestran que además de contar con un marco regulatorio definido y operativo para la supervisión de cada contrato, es importante pregonar por medio de las instituciones responsables el manejo público de información, la formación de equipos de trabajo calificados que brinden una visión integral de cada contrato, definir el enfoque de la supervisión en base a resultados, determinar de antemano con claridad los niveles de servicios de cada proyecto, así como los seguros y garantías necesarios, y la definición de principios de eficiencia y mantenimiento del VpD en la gestión de las APP.
Uruguay se encuentra dentro del ciclo de desarrollo de sus proyectos de APP en una etapa inicial donde, de acuerdo al portafolio que presenta el Ministerio de Economía y Finanzas, un proyecto se encuentra operativo, ocho en fase de construcción y el resto en la fase de cierre financiero para acceder a los fondos para su ejecución y operación.
Tabla: Cartera de proyectos de APP en Uruguay
El valor de la cartera de estos proyectos asciende a US$ 1.728 MM, afectando sectores claves de la economía nacional. Los aspectos para la correcta definición de los mecanismos de supervisión adquieren mayor relevancia para contar con proyectos viables y sanos que cumplan los objetivos definidos previamente.
(*) Economista especializado en infraestructura en AIC Economía & Finanzas
