Muchas veces se habla de movilidad y se la asocia con lo que ocurre en las calles, al traslado de pasajeros, se la vincula con el congestionamiento de autos, y también sobre las posibilidades de una movilidad más sostenible, más amigable con el medio ambiente. Sin embargo, no se atiende con tanto esmero la movilidad de los peatones, aquella que sucede en las veredas.
Por Ec. Deborah Zak
Este artículo aborda cómo la regulación vigente en Montevideo, que otorga la responsabilidad de las veredas al propietario de la vivienda lindera, puede no ser la más adecuada desde el punto de vista de la eficiencia económica, transformándose en el causante del propio deterioro observado en las aceras. Se presentan otras alternativas, que, a partir de un cambio en la regulación, podrían generar una mejora sustancial.
Más allá de la función estética que cumplen, las veredas deben ser seguras para los peatones. El objetivo de ciudad “accesible” puede quedar trunco si el peatón camina de forma insegura debido a baldosas flojas, o peor aún es el caso de personas ancianas o familias que llevan a sus bebés en cochecitos, para aquellos que se mueven en sillas de ruedas, o personas no videntes.
Particularmente, Montevideo tiene un problema con sus veredas. La intendencia ha elaborado diferentes planes, con distintas facilidades de financiación, sin embargo, no se ha avanzado todo lo necesario. En la última campaña electoral municipal el tema formó parte del debate político y varios de los candidatos sugirieron que debía realizarse un cambio en la regulación.
Actualmente, el Digesto Departamental establece que “los propietarios de los predios linderos a las vías de tránsito del departamento de Montevideo están obligados a construir veredas a su exclusivo cargo, a mantenerlas en buen estado de conservación y a reconstruirlas cuando su estado, a juicio de la Intendencia, no permita una reparación adecuada”
En 2021 se dispuso el Programa “ABC Veredas” como plan de reparación masiva de Montevideo. El plan se efectúa por zonas y en etapas. Los sujetos contactados contarán, a partir de la intimación, con un plazo de 10 días hábiles para iniciar la gestión del permiso de construcción o reconstrucción de la vereda, y una vez obtenido el permiso tendrán un plazo máximo de 45 días para ejecutar la obra. Todas las disposiciones del Digesto Departamental asumen al propietario como responsable directo de la vereda e incluye sanciones en caso de incumplimiento (de 5 UR a 20 UR, es decir $7.500-$30.000).
El costo de reparación de un metro cuadrado de vereda en Montevideo es aproximadamente $2.800. Existen aproximadamente siete millones de veredas[1] en Montevideo, de las cuales según la Intendencia el 25% requiere reparación.
En suma, el mantenimiento de las veredas en Uruguay es de responsabilidad de cada propietario. ¿Eso explica el estado de las veredas? En base a la definición de bien público esta norma genera ineficiencias económicas.
Bienes públicos, free-riders y externalidades
Las veredas son denominadas bienes públicos puros ya que cumplen dos propiedades: no tienen rivalidad y son no excluibles en el consumo. La no rivalidad significa que el uso de la vereda por parte de una persona no reduce la cantidad de que disponen los demás; mientras que la no exclusión quiere decir que es imposible o prohibitivo impedir que la utilicen las personas que no pagan por la misma.
Desde el punto de vista económico, la pregunta que surge es si los mercados privados proveen bienes públicos en cantidades eficientes. Para que el mercado sea eficiente, el precio del bien tiene que ser igual al costo de producirlo. En el caso de las veredas, el costo de la misma no aumenta en tanto haya un peatón más circulando por la misma. Por lo tanto, la eficiencia requiere de un precio nulo. En estas condiciones no existen razones para suponer que los mercados privados tendrán incentivos para producirlos, y en caso de que lo hicieran, no existe seguridad de que sean provistos en las cantidades óptimas.
Toda la sociedad se beneficia de su existencia, pero no todos tenemos necesariamente incentivos para contribuir con su desarrollo y fortalecimiento. Por ejemplo, un individuo podría decir que no le interesa que su vereda esté sana, esperando que exista otro sujeto que pague por dicho bien público. En este caso disfrutaría del beneficio de la vereda sana sin pagar por ello. La literatura económica llama free-riders a las personas que muestran este tipo de comportamiento.
En línea con lo anterior es que sucede lo que se denomina externalidades positivas: la reparación de veredas por parte del privado beneficia directamente a otros individuos que utilizan la acera pero que no participan en la reparación de la misma; el privado que realiza el mantenimiento no tiene una compensación que se refleje totalmente en el costo de reparación. De esta forma, existe una diferencia entre el beneficio privado y el beneficio social.
Cómo financiar estos bienes públicos resulta un tema clave en la sociedad. Desde el punto de vista de la eficiencia económica, no es una buena alternativa que el mantenimiento sea responsabilidad de un privado. Es lógico pensar que se puede trasladar esa responsabilidad a las intendencias. Una opción podría ser directamente que la Intendencia se encargue de los mantenimientos y que le cobre al privado en la Contribución Inmobiliaria. De esta forma, se está centralizando la responsabilidad que termina siendo más eficiente que la descentralización del mantenimiento, que implica organismos de contralor, trámites burocráticos de permisos de construcción, objeciones por parte de los vecinos, etc. Asimismo, es importante considerar los beneficios por economías de escala. No es lo mismo que cada privado negocie por sí solo el precio de reparación de la vereda con una empresa constructora que lo haga la Intendencia a una escala mayor, como pueden ser barrios o zonas delimitadas. Se pueden aplicar procedimientos de compras públicas, como licitaciones que favorezcan la obtención de un precio menor, y que además unifiquen los criterios de construcción.
Por supuesto que un aumento en la contribución inmobiliaria quizás no sea bienvenido por parte de toda la sociedad, pero es clave para que sea viable trasladar la responsabilidad al sector público de que exista una fuente de financiamiento explicitada, de lo contrario sería más difícil encontrar un espacio en el presupuesto existente, en donde un gran porcentaje se trata de gastos inamovibles.
Si se mira la experiencia internacional, en muchos de los países desarrollados la responsabilidad es del sector público y se han creado tasas específicas para esta gestión. En Latinoamérica, Costa Rica es un ejemplo a mirar, ya que se encuentra en la transición hacia este esquema. Previo a 2021, la responsabilidad era del dueño de la propiedad lindera a la vereda, sin embargo, la Ley Nº 9.976 de Movilidad Peatonal establece que la construcción y mantenimiento son responsabilidades de las municipalidades y crea además una tasa (impuesto) que será destinada para este fin.
La lógica detrás de esta idea, ya sea financiada por la contribución inmobiliaria o por una nueva tasa destinada a este fin, es la creencia de que el financiamiento lo tiene que asumir el propietario de la vivienda lindera a la vereda. Quizás podría pensarse desde otra lógica, teniendo en cuenta su calidad de bien público, y permitir que el gobierno nacional tenga un rol cuando los instrumentos locales, como los impuestos a la propiedad, no sean suficientes para cubrir los costos. Países como Reino Unido, Estados Unidos, Alemania, Francia, Brasil, México, y Colombia tienen programas para financiar infraestructura de transporte urbana. Asimismo, el financiamiento internacional puede jugar un rol motivado por iniciativas que estén alineadas con el desafío del cambio climático y la necesidad de invertir en proyectos que puedan reducir las emisiones de carbono. Es sabido que en ciudades con mayor capacidad peatonal las personas se animan a caminarla, a usar menos el auto y, por lo tanto, a reducir los niveles de congestión en las ciudades y en consecuencia alivianar la contaminación.
En conclusión, como primer paso debería pensarse en cambiar la regulación existente, la normativa actual no ha sido funcional y hay que evaluar una transición posible hacia otros esquemas. La creación de una nueva tasa puede ser el primer paso importante, con el costo político que conlleva, pero quizás asegure en un plazo prudencial una mejora notoria en la movilidad peatonal de la ciudad.
[1] El Digesto Departamental en el Artículo D.2179.1define lo que entiende por vereda y acera.“Se entenderá por acera a la superficie comprendida entre la línea de propiedades y la de cordones existentes o proyectadas más próximas, y por vereda las áreas pavimentadas de las aceras”.
