Por Raúl Viñas (*) | @Uruguay2035
La construcción de la legalidad celulósica en el Uruguay
Las primeras descripciones de nuestro territorio, hace ya 500 años, hablaban de praderas interminables y ríos con márgenes arboladas. Más tarde, los asentamientos permanentes de los colonizadores dieron lugar a los primeros montes implantados, introduciendo nuevas especies arbóreas. Las plantaciones específicas para la utilización de la madera y los “montes de abrigo” no llegaron hasta la segunda mitad del Siglo XIX.
Unos 100 años más tarde, en 1968, se aprobó la hoy llamada “primera ley forestal” (Ley 13.723). Esa primera ley incluía incentivos para la plantación de árboles con menciones a la fauna silvestre y a la participación del Estado en la planificación de las industrias forestales. Exoneraba algunos impuestos, pero no la contribución inmobiliaria ni el impuesto a la renta por los ingresos derivados de los productos forestales. Tampoco otorgaba subsidios a las plantaciones, el fomento se limitaba a los créditos a cargo del “Fondo Forestal” y no podían superar el 75% del costo de la plantación.
El 28 de diciembre de 1987 se aprobó la Ley Forestal vigente (Ley 15.939) derogando explícitamente la anterior y por la cual se incrementaron los beneficios a la plantación de árboles con nuevas exoneraciones, fijando la contribución mínima anual del Estado al Fondo Forestal en el valor del costo de plantación de diez mil hectáreas anuales. La nueva ley posibilitó además la exoneración de impuestos a la importación de materias primas, equipos, máquinas y demás destinados a las empresas forestales.
Quizá el cambio más importante, a la vista de lo sucedido en los últimos 30 años, es que la primera Ley Forestal mantenía los beneficios tributarios hasta que “la producción forestal permita atender el pago”. La actual limitó el plazo a 12 años, dejando implícitamente fuera de competencia a las plantaciones que no fueran de rápido crecimiento o de ciclo corto, como son las destinadas a celulosa.
En el decreto reglamentario de la ley (decreto 452/1988), se definen grupos completos de suelos, según su clasificación Coneat, como “terrenos forestales” en los que las plantaciones, a las que la ley y el decreto denominan “bosques”, podrán ser objeto de todos los beneficios tributarios y la financiación que ahora podía llegar a ser por el 100% del costo de la plantación.
También en 1988, la Ley 16.002 agregó a los beneficios de la Ley Forestal la prestación de un subsidio a cargo del Fondo Forestal, que podía alcanzar el 50% del costo de la plantación, algo absolutamente novedoso y que no tiene equivalencia para ningún otro sector productivo.
La definición de los terrenos forestales fue repetidamente modificada en 1990, 1993, 2006 y 2010, incrementando sustancialmente la superficie de la “prioridad forestal” en la que era posible acceder a subsidios, exoneraciones y financiación para la plantación de árboles.
La reglamentación del Fondo Forestal por el decreto 931/1988, limitó el subsidio a las plantaciones al 20% del costo ficto de forestación para productores tributarios del Impuesto a la Renta Agropecuaria (IRA) o Impuesto a la Renta de la Industria y Comercio (IRIC). Los productores no contribuyentes de esos impuestos recibían 50%. Debe tenerse en cuenta que los contribuyentes del IRA e IRIC podían deducir del pago de esos impuestos parte del costo de la plantación de bosques artificiales (artículo 50 de la Ley 15.939).
Para setiembre de 1989 se reglamentó la exoneración de impuestos a las importaciones relacionadas con la explotación forestal y la industrialización de la madera. Con ello quedó reglamentada la Ley Forestal y los subsidios generados por la Ley 16.002.
La obligación del pago de subsidios llevó a que en 1990 se incrementara la partida anual del Estado al Fondo Forestal (Ley 16.170 artículo 251), cuyas necesidades aumentaron cuando en 1997 el decreto 212 incrementó del 20% al 50% el porcentaje del subsidio a las empresas plantadoras de árboles que fueran tributarias de IRA o IRIC.
Los subsidios continuaron para las plantaciones con la creación dentro del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) del Programa Forestal generado en desmedro del Programa del Recursos Renovables en 2001 y sólo comenzaron a reducirse las partidas por la Ley 17.453 de 2002, que lo dispuso en forma gradual a partir de 2004, para llegar a cero en el año 2007. Esa ley limitaba los subsidios a otorgar al monto de la partida asignada presupuestalmente.
Nuevas exoneraciones impositivas, ahora para operaciones de cosecha forestal, se aprobaron en 2004 (Ley 17.843), al tiempo que más de US$ 30 millones se destinaron al Fondo Forestal para el pago de subsidios atrasados (Ley 17.904), los que se habían otorgado por encima del monto de las partidas presupuestales asignadas.
Todos esos beneficios generaron un incremento inusitado de las áreas plantadas con árboles que ocuparon también amplias superficies por fuera de los terrenos forestales en atención especialmente a motivos logísticos relacionados con la industria.
El primer reconocimiento de que la plantación de árboles había ocupado “áreas aptas para un mejor y más provechoso uso del recurso suelo” vino con el decreto 154/2005 que derogó el decreto 333/1990.
Para 2005 se estableció la obligación de estudios ambientales previos para nuevas plantaciones de más de 100 hectáreas, decreto 349/2005, que prevé igual tratamiento a plantaciones hortícolas, frutícolas o vitícolas que superen esa superficie. También en ese año se derogó la partida del Programa Forestal de la Ley 17.296, dejándose un remanente del 10% para asistir técnicamente proyectos de alto valor agregado en manufactura de madera
En 2008 se revirtió la exoneración de la contribución inmobiliaria, excepto para las plantaciones de lo que se denomina “madera de calidad”, que se define por el decreto 38/2008.
Así, en 20 años, más de 30 leyes y decretos establecieron beneficios y conformaron un sistema para la plantación y cosecha de árboles diferente al de los demás renglones productivos, transfiriendo recursos de la sociedad uruguaya a la actividad forestal. Primero a las plantaciones, después a la cosecha y finalmente, en especial desde 2004, a la industrialización de la madera.
Al analizar las superficies plantadas, queda claro que la mayor parte de los recursos, subsidios y renuncias fiscales, tuvieron como destino a las grandes empresas forestales titulares de más del 80% de las plantaciones y que son también las dueñas de las plantas industriales, en especial las de celulosa.
Los beneficios a la industrialización en base a la Ley de Zonas Francas (Ley 15.921) y la de Promoción de Inversiones (Ley 16.906) culminaron en contratos definidos por el Decreto 477/2008 en cuyo contenido y compromiso se va más allá de lo previsto en las leyes citadas en el otorgamiento de los beneficios a las empresas.
Se conformó así un sistema que mantiene la primarización de la producción forestal, la que abastece a la industria a precios regulados por esta, generando importantes beneficios empresariales que no se integran a la economía nacional y que tiene la capacidad económica y financiera suficiente para ocupar porciones aún más amplias del territorio en desmedro de otras actividades.
En estos días se tratará en el Parlamento el proyecto de ley que autoriza las plantaciones masivas de árboles sólo en las áreas definidas de prioridad forestal, concepto este que deberá ser revisado. También se propone topear la superficie plantada con árboles al 10% del área productiva del país. Es una buena oportunidad para repensar la política forestal que se dice se generó a partir de la ley de 1987. Si el objetivo de esa política era la situación actual, entonces, alguien se equivocó, y mucho, al definirla.
(*) Magister en Ciencias Meteorológicas. Docente en la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad de la Empresa. Integrante del Movus (Movimiento por un Uruguay Sustentable).
