Por Luis Porto (*) | @Luis_A_Porto
América Latina y el Caribe se enfrentan a los desafíos e incertidumbres globales con las debilidades inherentes de ser una de las regiones más expuestas a los shocks externos negativos.
Esos shocks externos pueden tener varias fuentes, una de esas fuentes se relaciona con el cambio climático y la degradación ambiental(1).
La degradación ambiental es la degradación del capital natural de la humanidad: la tierra, el agua, los recursos minerales, los recursos fósiles, y trae aparejados niveles históricamente elevados de polución, al tiempo que su destrucción compromete el desarrollo de las próximas generaciones.
Tanto el cambio climático como la degradación ambiental tienen como consecuencias crisis de seguridad alimentaria recurrentes, crisis relacionadas al saneamiento, crisis de salud, olas de refugiados climáticos, entre otros graves impactos. Cada año las sequías, las inundaciones y otros desastres naturales provocan la migración de decenas de millones de personas, de las personas más pobres y vulnerables del planeta.
Los demás efectos perversos que no detallo han generado una lucha reivindicativa creciente por nuevas normas de interacción con el medioambiente. Se proponen nuevas políticas de mitigación de los efectos y de adaptación a los fenómenos que son irreversibles en el corto plazo, e inclusive plazos un poco más largos.
Estamos en transición hacia nuevas normas globales, regionales, nacionales, locales y nuevas políticas de mitigación y adaptación.
En un trabajo reciente(2) se aboga, por ejemplo, por la renegociación de los contratos sociales hacia contratos ecosociales.
No es la intención de este artículo discutir sobre nuevos contratos sociales, pero sí llamar la atención sobre la necesidad de repensar la fiscalidad de que la asignación y movilización de los recursos de un país promuevan un desarrollo sustentable.
Es necesario poner el foco en el alineamiento de los resultados esperados con el proceso y cómo las interacciones entre agentes con diferentes objetivos y posiciones de poder determinan el proceso.
Estamos frente a problemas que involucran múltiples legislaciones nacionales, múltiples códigos de conducta y normas sociales, múltiples agentes de cambio y agentes que se resisten al cambio y se atan al statu quo.
¿Cómo compatibilizar esos múltiples factores y alinearlos hacia un desarrollo sustentable?
Se necesitan cambios en el sistema de incentivos, tanto en las instituciones formales como en las normas sociales. Y es necesario que exista un contagio a nivel global, regional, nacional y local de estos cambios en las instituciones formales e informales. Se trata de un contagio complejo y como tal hay que enfocarlo. Son necesarias acciones centralizadas y coordinadas a nivel global, pero al mismo tiempo son necesarias acciones descentralizadas, a nivel nacional y local, tomando en cuenta el conjunto cercano de interacciones y su relación con las interacciones externas y globales.
Los incentivos morales y pecuniarios importan, las regulaciones, los presupuestos públicos, la acción sobre los patrones de comportamiento del gasto privado, y los sistemas impositivos son herramientas privilegiadas para promover contagios complejos y maximizar las sinergias.
Se debe priorizar y secuenciar las acciones a tomar y encarar cambios regulatorios fiscales y tributarios que no generen efectos indeseados en el comportamiento del sector privado. En realidad, hay que buscar todo lo contrario: alinear los objetivos del sector privado con los objetivos del sector público. Se deben establecer reglas de juego que tomen en cuenta los riesgos de sustentabilidad social y ambiental. En este sentido, en un esquema de priorización y secuenciación es necesario recordar que:
- Los cambios regulatorios que promueven el cambio de procesos en las empresas y de hábitos de consumo son difíciles de implementar pues los agentes económicos siempre lucharán por mantener el statu quo y no abordar cambios de costo cierto, beneficios privados inciertos y probabilidad de apropiarse del mayor retorno social que generan los cambios también incierta. Por eso es importante que los cambios regulatorios promuevan las inversiones y las actividades de acuerdo con criterios de sustentabilidad como por ejemplo los criterios ESG(3). Los criterios ESG refieren a las características que desarrollan las empresas a los efectos de ser sustentables social y ambientalmente. Las siglas se relacionan por las palabras Enviromental, Social y Governance.
- Los cambios en el presupuesto público son también difíciles, tienen un alto componente inercial y en general los cambios en el margen se realizan por prioridades coyunturales. En los hechos, durante la pandemia, por ejemplo, hubo una notoria reducción del gasto en protección ambiental en América Latina y el Caribe(4). No obstante, las nuevas inversiones públicas pueden diseñarse de acuerdo con criterios de sustentabilidad. Por ejemplo, en los pliegos de concesión de obra pública se pueden puntuar las ofertas de las empresas incorporando los criterios ESG, generando comportamientos indeseados en el sector privado.
- Lo mismo puede decirse de la inversión privada. Es necesario que la prioridad sean las políticas de crecimiento sustentable a través de estímulos a la inversión de forma que las nuevas inversiones cumplan con la sustentabilidad ambiental y social y al mismo tiempo garanticen el crecimiento que pueda financiar los costos asociados a los cambios regulatorios y presupuestales. Si el objetivo es que los incentivos a la inversión aceleren los cambios relacionados a la transición hacia un desarrollo sustentable, los criterios de sustentabilidad ESG pueden ser usados para el diseño de un sistema de scoring (puntuación) al cual se relacionen los incentivos y esto puede promover en las empresas lo que en la literatura se denomina self-discovery(5). Cada empresa tendrá incentivo a buscar su sendero hacia el desarrollo sustentable sabiendo que los sobrecostos asociados serán compensados por los beneficios tributarios. Si se diseña de forma tal que exista posibilidad de recategorización por cambio en el puntaje en función de los resultados en la implementación de las inversiones, esto provocará además que las empresas “busquen” el nuevo proceso, la nueva tecnología, vinculado en este caso a la transición hacia un desarrollo sustentable, que generan más impacto sobre las variables de forma de acceder a una menor tasa efectiva de imposición (logrando más beneficios). El gobierno, por su parte, en evaluaciones sucesivas irá descubriendo los “tipos” de empresa en cada sector y en cada región que tienen mayor potencial de aportar a los objetivos de desarrollo sustentable. A este fenómeno se le podría denominar joint-discovery. Sector público y sector privado en sucesivas evaluaciones podrán “descubrir” el “tipo” de sendero de crecimiento en cada sector y en cada región del país que a la vez que deja más beneficios a la sociedad, le brinda más beneficios al empresario.
- Lo mismo se podría razonar para el comportamiento de las personas físicas, los que están en actividades informales y el cuentapropismo.
En otras palabras, la propuesta promueve el alineamiento de objetivos viables entre gobierno y privados para aspirar a la mejor transición de acuerdo con criterios de sustentabilidad y en particular se proponen los ESG.
Es necesario también que la resiliencia del sistema dé respuestas sin solapar múltiples soluciones.
Las líneas de acción deben simplificar y no complejizar las regulaciones, las políticas impositivas y las normas.
Los gobiernos deben diseñar una arquitectura de políticas y financiamiento para que las sociedades sean resilientes en esta transición, así como para los recurrentes shocks que enfrentan.
La mayor parte de las veces los gobiernos tienden a creer que los shocks que reciben son transitorios y por tanto toman medidas transitorias. Todos sabemos que no hay nada más permanente que aquello que se propone como transitorio. Y así los países se transforman en un conjunto de normas, gastos y formas de financiamiento que se acumulan y solapan en el tiempo hasta que al final se llega a un punto en el que se hace imprescindible una reforma fiscal, tributaria, o cualquier otra reforma.
Los gobiernos no son irracionales, en la mayor parte de las veces lo hacen porque se ha vuelto casi una “verdad revelada” que las reformas estructurales tienen costo evidente inmediato y el beneficio es a más largo plazo. Y ningún gobierno quiere asumir ese costo político. La multiplicidad de desafíos que enfrenta y enfrentará la región en los próximos años hace que sean absolutamente irrelevantes los conceptos de transitorio y permanente que solemos usar los economistas. Los shocks de diversa índole se solaparán en diferentes ventanas de tiempo porque nos enfrentamos a múltiples transiciones. Y esto nos lleva al porqué de esta segunda premisa: no son necesarias medidas transitorias ni permanentes, sino un sistema resiliente.
(*) Consejero estratégico de la OEA. Las opiniones son personales y no comprometen a la organización.
Nota: Este artículo es un resumen de dos artículos del autor publicados en la OEA.
Referencias:
1) Ver, por ejemplo, From ozone to oxygen | UBS Global.
2) Hujo, K & R. Fuentes-Nieva (2024): System Change for Economic Transformation: Toward Fair Fiscal Contracts. UNRISD & Club de Madrid. Working Paper 2024-01.
3) Qué son los criterios ESG y para qué sirven (deloitte.com).
4) Content (cepal.org).
5) Economic Development as Self-Discovery | NBER.
