La creación de una regla fiscal y de toda una nueva institucionalidad asociada, ya dejó atrás su etapa de formación, actualmente se encuentra en una fase de “consolidación” y a futuro debe apuntar a mayor autonomía e independencia, según evaluó Alfonso Capurro, miembro del Consejo Fiscal Asesor. No obstante, aclaró que “todavía no es el momento, nos falta avanzar”. La directora de Política Económica de Ministerio de Economía, Marcela Bensión, destacó la importancia de la nueva institucionalidad fiscal para mantener el grado inversor, acceder a endeudamiento a bajo costo, y contribuir al arribo de inversiones y generación de empleo.
“Reglas fiscales y precios de los commodities” fue la disertación que puso el punto final a las XXXVII Jornadas Anuales de Economía del Banco Central (BCU), y contó con las presentaciones de Bensión, Capurro, Mario Arend de Chiley Eduardo Morón de Perú.
En dicha instancia se abordó el camino que llevó a Uruguay a adoptar una regla fiscal, las diferencias respecto a instrumentos anteriores, la evaluación de su funcionamiento y sus desafíos a futuro.
Bensión sostuvo que la regla fiscal era un tema que “estaba sobre la mesa, pero que Uruguay no había logrado implementar”. “Nosotros la veíamos y la vemos como una necesidad de tener un marco de disciplina fiscal”, sostuvo la funcionaria, agregando que es un instrumento “útil para cuidar el dinero de los uruguayos”, en un contexto de elevada carga tributaria y alto endeudamiento.
Si bien existía el tope de endeudamiento, en los hechos –dijo Bensión– “no existía una regla fiscal” y así lo reflejaban los números. “Si uno mira los indicadores, la realidad es que el comportamiento fiscal de la última década fue, sobre todo de los cinco años previos a este gobierno, sumamente procíclico”, sostuvo. Agregó que ello afectó “la percepción de riesgo país” de Uruguay, poniendo en peligro al grado inversor. “Preservar el grado inversor es mantener el riesgo país y disminuir el costo de la deuda, e implica más inversión y más empleo”, comentó.
La regla fiscal fue aprobada en 2020, en el marco de la Ley de Urgente Consideración, y se basa en tres pilares: el resultado fiscal estructural sobre el PIB (corregido por ciclo y partidas extraordinarias), el tope del gasto primario (alineado al PIB potencial) y el tope de endeudamiento neto (establecido por ley y con cláusulas de salvaguarda).
Bensiónindicó que es muy difícil cumplir simultáneamente los tres pilares, porque hay diversos factores que los afectan, por lo que el objetivo es “controlar el más restrictivo”.
Pero más allá del instrumento, la jerarca destacó toda “la nueva institucionalidad fiscal”, que incluye a los Consejos Externos, el Comité Fiscal Asesor y el Comité de Expertos.
También resaltó la importancia de la comunicación, los informes en dos instancias anuales, y con “proyecciones a cinco años, sin importar cuándo termine nuestro período de gobierno, para darles un horizonte mayor a los inversores”.
En cuanto a los desafíos, subrayó la importancia de “consolidar la institucionalidad fiscal”, para que los analistas, el sistema político y la ciudadanía “entiendan su importancia”. En tal sentido, comentó que se debe “profundizar el debate en torno a cuestiones centrales de esta regla, como (definir) cuál es el nivel de endeudamiento óptimo para Uruguay”, o el hecho de que “la regla no discrimina” entre el gasto en inversión respecto al gasto corriente.
No es momento
Alfonso Capurro argumentó que, a nivel global, en los últimos años hubo “una gran proliferación de reglas y consejos fiscales”, y que estas se han ido “complejizando” en su instrumentación y “perfeccionándose”. En tal sentido, cuestionó que la regla fiscal de Uruguay –a excepción del pilar de tope de endeudamiento–“no cuenta con una clausula de escape”. Asimismo, indicó que “no hay definición explicita de corrección ante desvíos”, algo que valoró como de suma importancia ante escenarios como el que acaba de atravesar el mundo por la pandemia de covid-19, que implicó gastos excepcionales para mantener funcionando la economía.
No obstante, Capurro subrayó que la regla uruguaya “está en línea con las mejores prácticas a nivel internacional”. “Quizás nos quedan por incorporar aspectos de las reglas de segunda generación”, que se comenzaron a implementar a partir de la crisis financiera de 2008, fundamentó.
Aseguró que la regla fiscal “permite flexibilidad” y genera una política anticíclica, aunque “tiene desafíos metodológicos” y “no es fácil su comunicación”. “Parte del rol del Consejo es asesorar al MEF para que la regla tenga más transparencia y sea más fácil de seguir”, indicó.
En cuanto al papel del Consejo, comentó que las opiniones que brinda “son de carácter consultivo y no vinculante”, por lo que se asesora en términos generales sobre temas que tienen relación con la responsabilidad fiscal, con dos pronunciamientos anuales.
Capurro comentó que el Consejo atraviesa un proceso de formación que consta de tres etapas: “una de nacimiento que ya superamos”; una segunda de “consolidación”; y finalmente una tercera etapa “de mayor autonomía e independencia”.
“Hay mucho trabajo para hacer en temas técnicos, también en aspectos logísticos y de comunicación con la sociedad, de las cosas que hacemos y cómo transmitirlas al mercado; aspectos institucionales; acercarnos a las mejores políticas; participar de jornadas académicas”, enumeró Capurro.
En tal sentido, insistió en que Uruguay debería plantearse la posibilidad de avanzar a una etapa de mayor independencia y autonomía, pero aclaró que “todavía no es el momento, nos falta avanzar”.
Precio de los commodities y el “ajuste por ciclo”
Cuando los precios de las materias primas suben, los ingresos para los países de nuestra región se incrementan, lo que también implica un desafío para las cuentas fiscales de los países y para la administración de las diferentes reglas fiscales.
El caso más claro es el de Chile, que tiene en la exportación de cobre una base de ingresos sobre la que sustenta su regla fiscal estructural.
Mario Arend, del Consejo Fiscal Autónomo de Chile, explicó en su exposición que el mecanismo ahorra los fondos provenientes del cobre cuando estos se ubican por encima de sus niveles de largo plazo. En tal sentido, comentó que la clave es “definir cuál es ese nivel”, algo que en el caso de Chile “es fácil” porque hay pocas empresas, y al tratarse de una materia prima no renovable, existe una concepción de ahorro hacia futuras generaciones.
Sin embargo, la situación de Uruguay es muy diferente, ya que no cuenta con un commodity que permita ingresos extraordinarios como en el caso chileno, por lo que se utiliza la proyección de crecimiento económico de largo plazo para definir qué ingresos pueden considerarse extraordinarios.
“Nuestra regla tiene un ojo puesto en la sostenibilidad, entonces lo importante es tener una buena estimación del PIB potencial, y hay un interés en evitar políticas procíclicas”, comentó Capurro.
En la misma línea, Bensión destacó que al no contar con un ingreso como el de Chile con el cobre, “nuestro ajuste es por ciclo”, el cual incluye el shock que generan los precios de los commodities.
