La reforma tributaria de Uruguay “marcó el inicio de un proceso de reformas tributarias progresivas con acento en la equidad tributaria en América Latina”, según destaca un estudio de la Cepal y el BID. Asimismo, asegura que “el sistema tributario previo no solo era un esquema impositivo regresivo”, sino también “complejo y atomizado por la elevada cantidad de impuestos”.
La Cepal y el BID publicaron un nuevo libro titulado “Sostenibilidad fiscal y reformas tributarias en América Latina”, donde destaca que los pactos fiscales y los acuerdos tributarios transversales son una pieza fundamental para el desarrollo e implementación de políticas públicas que promuevan el crecimiento y enfrenten la desigualdad en la región.
El libro analiza las distintas dimensiones de las finanzas públicas que impulsan la sostenibilidad fiscal, agregando un análisis complementario que integra las tendencias en ingresos y gastos públicos, la institucionalidad fiscal, la política fiscal y otros aspectos que la condicionan, como los temas sociales, ambientales, demográficos y de género. A su vez, se examinan cinco casos de reformas estructurales llevadas a cabo en los últimos diez años: Uruguay (2006), Colombia (2012), México (2013), Chile (2014) y el proyecto que se debate actualmente en Costa Rica.
Prueba de fuego
Respecto al caso uruguayo el informe destaca el contexto político que había en 2006, cuando se discutió la reforma, fue favorable para aplicar una reforma que se centró “en la eficiencia y la equidad tributaria”. A ello, se sumó la coyuntura fiscal favorable para el diseño y aprobación de la Ley (“en 2006 se alcanzó un superávit primario del 3,2% del PIB, en franca recuperación de lo que habían sido los déficits fiscales de inicios de la década”).
“En Uruguay, el sistema tributario previo a la reforma de 2006 no solo era un esquema impositivo regresivo, con una excesiva participación de los impuestos al consumo (indirectos) y un impuesto sobre la renta que presentaba inequidades. También era complejo y atomizado por la elevada cantidad de impuestos, que lo hacía ineficiente tanto en términos de las distorsiones generadas en la asignación de recursos como de los potenciales desincentivos a la inversión”, sostiene el informe.
En Uruguay “se desarrolló un fenómeno que se denominó ‘la batalla por la clase media’, debido a las falencias que tuvo el gobierno en el campo de las comunicaciones para informar a la ciudadanía sobre los beneficios de la reforma tributaria”
Según detalla, “era uno de los sistemas tributarios de la región con los que, después de aplicados los impuestos, la distribución del ingreso empeoraba”.
En ese sentido, la reforma de 2006 “marcó el inicio de un proceso de reformas tributarias progresivas con acento en la equidad tributaria en América Latina”.
La misma tuvo “tres objetivos principales: incrementar la equidad tributaria, aumentar la eficiencia, a través de la simplificación del sistema tributario, y generar incentivos a la inversión”.
“La reforma tributaria del Uruguay fue una reforma estructural e integral que puso a prueba al equipo económico del Frente Amplio: era el debut de las reformas estructurales conducidas por el nuevo gobierno y, según sus propias autoridades, fue la política económica más importante de la primera administración del presidente Tabaré Vázquez”, señala el informe.
“La batalla por la clase media’
En cuanto a los impactos de la reforma, el documento del BID y la Cepal sostiene que la carga tributaria de Uruguay ha sido de las más altas de América Latina, ubicándose entre 1990 y 2006 siempre por encima del promedio regional.
En términos fiscales, el documento sostiene que tuvo un efecto “neutro”. Sin embargo, destaca que la reforma implicaba tanto una disminución de impuestos estimada en un 6% del PIB, como un aumento de impuestos equivalente a un 5,4% del PIB; es decir, había riesgos fiscales muy elevados involucrados, entre los aumentos y las reducciones de impuestos (en torno al 11,5% del PIB).
“El peso de los impuestos indirectos (un 63,3% en 2014) sigue superando el promedio regional y sobrepasando con creces el promedio de los países desarrollados de la OCDE”
Respecto a uno de los principales efectos a los que apuntaba la reforma, los distributivos, concluye –citando otros estudios- que se trató de “una reforma progresiva; es decir, que una vez aplicados los impuestos la distribución del ingreso mejora” (con impactos sobre el coeficiente de Gini, que van desde una disminución de 1,1 a 2,5 puntos).
“La reforma tuvo favorables efectos distributivos, especialmente para la clase media”, sostiene el informe. Pese a ello, el documento señala que en Uruguay “se desarrolló un fenómeno que se denominó ‘la batalla por la clase media’, debido a las falencias que tuvo el gobierno en el campo de las comunicaciones para informar a la ciudadanía sobre los beneficios de la reforma tributaria. Esto se tradujo en que un porcentaje importante de la clase media uruguaya no apoyara la reforma que se había diseñado, entre otros propósitos, para beneficiarla”. De esa forma, la reforma tributaria local evidenció las dificultades que hay más allá de lo económico para lograr un apoyo transversal entre quienes podrían considerarse como los “ganadores” en la implementación de estas reformas.
Luego de aprobada la reforma, hubo “avances respecto de los objetivos originales: mejoraron tanto la eficiencia del sistema como sus efectos distributivos, aumentando la participación de los impuestos directos”. Sin embargo, advierte que en este último aspecto aún “quedan tareas pendientes, ya que el peso de los impuestos indirectos (un 63,3% en 2014) sigue superando el promedio regional y sobrepasando con creces el promedio de los países desarrollados de la OCDE, con lo que persiste un amplio espacio para el potencial redistributivo del sistema impositivo en el Uruguay.
Por último, se recuerda que en mayo, el gobierno anunció un paquete de medidas para la consolidación fiscal, debido al deterioro del escenario macroeconómico, entre las que se incluye un aumento de las tasas del IRPF y el IASS, una reducción del gasto público, postergación de gasto en 2017 y 2018, y un aumento de la tasa de devolución del IVA para los hogares de menores ingresos. “El anuncio de estas medidas se alinea con la orientación de mayor equidad tributaria de la reforma tributaria de 2006”, concluye el informe de Cepal.
