El Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) presentó un documento de trabajo con propuestas de modificación para el sistema tributario de Uruguay, con cambios en los distintos impuestos, aunque manteniendo la estructura general. Entre las modificaciones, se insta a la aplicación de un IVA personalizado, mayor protagonismo del Impuesto al Patrimonio y de los impuestos de “doble dividendo” (que además de recaudar buscan un cambio en las conductas), así como cambios en los tributos a la renta empresarial que implican “un esfuercito adicional”. También se proponen cambios en el régimen de promoción de inversiones.
“Aportes para una reforma tributaria de segunda generación en Uruguay”, es un documento elaborado por los expertos Carlos Grau-Pérez, Gustavo Viñales y el exministro de Economía, Fernando Lorenzo, y que fue presentado en el marco de la Primera Jornada de Política Fiscal y Tributaria organizada por el Cinve.
Grau-Pérez explicó que el documento –que busca “colaborar con el debate”- surge de varios trabajos realizados en los últimos años, que tenían un “hilo conductor”. En tal sentido, destacó la importancia de lograr acuerdos para avanzar en esa dirección, afirmando que es mala cosa imponer una buena cosa. “Es bueno construir consensos que hagan que una política pública sea una política de Estado”, sostuvo.
El equipo del Cinve entiende que es necesario introducir innovaciones en el sistema tributario, aunque aclararon que los cambios “no son radicales”, sino que se basan en la estructura actual, vista como un conjunto y no como una “suma de impuestos”.
El camino hacia estos cambios está “plagado de obstáculos” (como la reducción de la base imponible), pero también de oportunidades, vinculadas -por ejemplo- a los cambios en la tributación internacional con la aplicación de un impuesto mínimo global a las multinacionales, que podría contribuir a mitigar esa amenaza de reducción de la base imponible. También aparecen “nuevas visiones” de impuestos que “estaban en el closet”, pero que ahora cuentan con elementos técnicos para estudiar su aplicación.
Agregó que “los impuestos de doble dividendo están llamados a tener creciente protagonismo” debido a la preocupación por los males tradicionales (como el alcohol y el tabaco), males emergentes (bebidas azucaradas, alimentos con alto contenido en sal y azúcar, vapeo) y por la protección del medio ambiente. Además, indicó que ya se puede hablar de impuestos de triple dividendo a aquellos que buscan “corregir, recaudar y reducir el gasto público”, y puso como ejemplo la emisión del primer bono verde realizada por el Gobierno, con una tasa de interés asociada al cumplimiento de objetivos ambientales.
En la propuesta, resumió, “no se le va a pedir más de lo que ya están haciendo al IVA y al IRPF, pero sí que lo hagan distinto”; el Imesi se debe revisar, y al IRAE “le pedimos un esfuercito adicional”. “Puede y debe rendir más”, dijo Grau-Pérez. Asimismo, llamó a potenciar el Impuesto al Patrimonio, a “rever todas las perforaciones” que tienen las exoneraciones a la renta empresarial, y a facilitar la tributación de las pequeñas empresas y las unipersonales.
A la medida
Por su parte, Gustavo Viñales manifestó que las propuestas del documento “están alineadas a los principios generales” y se basan en el esquema de impuestos que rige en la actualidad. “Creemos que no es conveniente crear impuestos heterodoxos con destinos específicos, sino utilizar los tributos ya establecidos”, señaló.
A los impuestos indirectos, les pidió “más suficiencia, más eficiencia y más equidad”. En el caso del IVA, indicó que para reducir su regresividad Uruguay debe avanzar hacia la aplicación de un “IVA personalizado”, para lo cual ya “existen las herramientas y experiencias” que lo harían aplicable en un mediano plazo. Señaló que se está haciendo con la tarjeta Uruguay Social, pero que la bancarización facilitaría su extensión. También defendió la aplicación de un “IVA digital” que abarque a todos los consumos de servicios digitales, y de un “IVA agropecuario” que alcance a todas las transacciones de compraventa de bienes y servicios, ya que en la actualidad existen “bolsones de evasión” en el sector.
En cuanto al Imesi, afirmó que requiere una actualización conceptual para gravar “males” y no “bienes”. “Tiene que ir más a lo que queremos desestimular que se consuma”, explicó.
La parte justa
En cuanto a la imposición directa, dijo que requiere de “definiciones políticas”, pero que hay aspectos que tienen que ver con cuestiones internacionales. Fundamentó que “Uruguay no ha escapado a la reducción mundial de los impuestos a las rentas empresariales”, pero que ahora hay “un contexto mundial totalmente distinto”. En tal sentido, se insta a adoptar un umbral mínimo de imposición efectiva sobre renta de las actividades empresariales (rentas contables y no solo fiscales) del 15%. “Que las empresas paguen la parte justa”, sostuvo.
Viñales también afirmó que Uruguay debe revisar su sistema de beneficios tributarios de promoción de inversiones, ya que actualmente muchos de los compromisos exigidos no se pueden evaluar y no hay capacidad de control.
Respecto al IRPF categoría II, de rentas al trabajo, indicó que se debe “eliminar la discrecionalidad para ajustar la BPC” y advirtió que si la reforma de la seguridad social avanza en los términos establecidos habrá personas que podrán tributar por dos regímenes distintos (activos y pasivos) lo cual “es de una inequidad muy marcada”.
También propuso eliminar la opción de liquidación por núcleo familiar, ya que tiene un sesgo de inequidad de género, porque “el óptimo” para tributar por esta vía se da cuando uno tiene ingresos y el otro no, lo que desestimula una mayor autonomía de las mujeres.
Respecto a las rentas al capital, subrayó la importancia de cambiar el concepto de fuente territorial, y en cuanto la residencia fiscal, valoró que “Uruguay debería volver a las buenas prácticas internacionales y no tener una perforación que no corresponde”.
Por su parte, comentó que Uruguay tiene en el Impuesto al Patrimonio “un impuesto perforado”, con exoneraciones genéricas, y que no cumple ni en suficiencia –recauda muy poco- ni en eficiencia, ni como mecanismo de contralor. En tal sentido, se deben eliminar exoneraciones, incorporar activos, y eliminar el criterio de rentabilidad.
También sostuvo que se deben “rediseñar las bases imponibles de los impuestos prediales (contribución inmobiliaria urbana y rural) sobre los determinantes del valor de los inmuebles”. Ello implica que el sistema tributario nacional debe articularse con los tributos departamentales, respetando las autonomías, para lo cual debe haber “cooperación tributaria entre los distintos niveles de gobierno”.
Por último, indicó que la administración tributaria tiene el desafío de modernizarse y capacitarse para estar actualizada en cuanto a las formas de fiscalización que implican los nuevos tipos de actividad económica.
Por el buen camino
Tras la presentación del documento, dos expertos en derecho tributario, Álvaro Romano y Carlos Loaiza, realizaron comentarios sobre las propuestas, que tuvieron distintos enfoques.
Romano destacó que “en términos generales (…) comparto las hipótesis orientadoras del trabajo y en su gran mayoría las propuestas individuales que se hacen”.
De todas formas, tras comentar algunos cambios específicos, el experto indicó que a su entender no se debería llamar una “reforma tributaria”, ya que el documento reconoce los cambios implementados en el 2007 y “no toca la estructura tributaria, sino que la profundiza y moderniza”. A su entender, se debería llamar “ajuste” o de otra forma, aunque bromeó que llamarlo “ajuste tributario” tiene una connotación negativa.
Por su parte, Loaiza destacó la importancia del debate y la necesidad de construir consensos. Indicó que en materia tributaria es importante “preservar y conservar”, fundamentalmente para mantener un buen clima de negocios. “En un país pequeño y abierto, lo principal es preservar su sistema jurídico”, sostuvo. Sin embargo, agregó que “preservar no puede suponer nunca la parálisis”, y en ese sentido destacó el camino iniciado por los autores del documento. “Es una contribución muy valiosa al debate y que refleja una visión tolerante y abierta para la construcción de consensos sociales, para la elaboración de políticas públicas”, señaló.
A modo de conclusión, dijo que se debe “seguir pensando, y seguir pensando distinto”, puesto que “si en una misma sala pensamos todos igual, es que nadie está pensando”.
Al finalizar la presentación, el exministro de Economía y coautor del trabajo, Fernando Lorenzo, resaltó el proceso iniciado para el debate. Señaló que lo primero es establecer qué ideas merecen ser implementadas y luego lograr “acuerdos bien amplios y fundados”. “Todos los principales impuestos en el Uruguay hoy merecen revisión y adecuación”, señaló.
