Tanto la ministra de Economía, Azucena Arbeleche, como expertos privados, remarcaron la importancia que tendría la aplicación de una “regla fiscal” que limite la discrecionalidad del gasto público, para garantizar el orden macroeconómico. De todas formas, estimaron que “la regla fiscal no hace magia” y en ese sentido se requiere voluntad política para crear la institucionalidad que garantice su cumplimiento.
La ministra de Economía participó de la presentación del libro «Fiscalidad y Ciclo Presupuestal en Uruguay. Lecciones, desafíos y recomendaciones”, organizada por la Academia Nacional de Economía (Acadeco) y el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED), de la que también participaron tres de los cuatro autores del documento -Gabriel Oddone, Sebastián Ihurralde y Agustín Iturralde (Joaquín Torres, es el cuarto autor)- , y que fue comentado por el especialista fiscal del BID, Alberto Barreix (ver recuadro).
Arbeleche reconoció que el libro representa “un aporte muy importante para la discusión”, con puntos donde “tenemos concordancias y otros donde tenemos discrepancias”. La ministra destacó el “rol clave” que juega la política fiscal, ya que las distorsiones provocadas por una gestión deficiente impactan en la distribución de recursos de la economía.
El libro menciona el comportamiento procíclico del gasto y la acumulación de déficit fiscal en épocas de crecimiento, que han llevado a que en fases adversas del ciclo económico el gobierno tenga “poca espalda fiscal” para tomar las medidas necesarias. “Es muy elocuente con lo que estamos viviendo en este momento”, sostuvo Arbeleche.
En cuanto a la correlación entre el gasto del gobierno y el ciclo electoral, remarcó la “necesidad de contar con una mayor consistencia en la política macreconómica (…), ya que debe ser el ancla que garantice la estabilidad”. Arbeleche sostuvo, en coincidencia con las propuestas del documento, que la elaboración del presupuesto “no puede continuar con esta lógica incremental”. “Es necesario abrirlo y estudiar la asignación y reasignación de recursos”, comentó.
Respecto a la “regla fiscal”, subrayó que desde el Gobierno se entiende que es un elemento “fundamental” y por ello la propuesta elevada en el proyecto de ley de urgente consideración. A su entender, “es un instrumento fundamental para alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas”. A su entender, la ley de tope de endeudamiento vigente desde 2006 “no ha operado como una regla fiscal”.
La ministra aclaró que “la regla fiscal no hace magia”. Explicó que representa “una señal de la buena disciplina, pero por si misma no nos va a llevar a ningún lado”, y que para lograr los objetivos, es fundamental el compromiso político. “Las reglas fiscales y los resultados fiscales tienen una relación que no podemos hablar de causalidad. No podemos pensar que mágicamente vamos a entrar en un escenario de mejores resultados”, sostuvo.
Asimismo, Arbeleche valoró que la regla fiscal debe complementarse “con otras dos patas”: la necesidad de una política monetaria independiente” y la mejora de la gobernanza y el funcionamiento de las empresas públicas.
Ancla de estabilidad
Al presentar el contenido del libro, Oddone subrayó que no se trata de “ideas originales o ideas nuevas” sino que buscan aportar una reflexión que junte todos los aportes que se han dado en los debates presupuestales, dándoles un orden lógico.
El economista destacó que en los últimos 30-40 años “hemos aprendido que la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para la prosperidad” y eso ahora no está en discusión. Aseguró que ese consenso atravesó -con diferencias- a diversos Gobiernos, sobre la base de tres ideas claves: apertura económica, estabilidad macreconómica y reglas de juego estables. “A diferencia de la región, la elite política ha tenido un consenso que ha atravesado cuatro décadas y eso explica el relativo éxito (de Uruguay)”, sostuvo.
No obstante, ese consenso “es insuficiente para diferenciarse y traer inversiones”. En ese sentido, se plantea esta agenda de trabajo que -en su opinión- debería ser canalizada en medidas concretas.
Oddone señaló que en el plano presupuestal hay una necesidad de ajuste fiscal en el corto plazo y de reforma de la seguridad social en el largo plazo, pero también hay “un conjunto de reformas que no son mencionadas en el debate público o son soslayadas” y que refieren al mediano plazo. Estas son: el abordaje del ciclo presupuestal, implementación de una regla fiscal, y aspectos vinculados a la contabilidad pública.
Para Oddone, “la estabilidad fiscal es el ancla de la estabilidad macroeconómica”. Debido a que Uruguay es una economía de doble moneda (peso y dólar), la política monetaria tiene poca efectividad para estabilizar la economía” lo que hace que la situación fiscal tenga una alta responsabilidad en capacidad de incidencia sobre el ciclo económico. “Sin estabilidad fiscal, la estabilidad macro sufre”, agregó.
A su entender, la situación actual lleva a que la estructura fiscal tenga “un sesgo anti-inversión”, ya que la inversión pública tiende a crecer cuando el PIB crece y cae cuando el PIB lo hace. “Este sería un año clave para aumentar la inversión, pero la situación fiscal hace que se pueda compensar poco”, sostuvo.
Por último, criticó la relación entre el Poder Ejecutivo y las empresas públicas que hace que estas últimas “no sean empresas en muchos casos”, sino brazos ejecutores de la política pública, con inversiones y precios influenciados por factores que no necesariamente guardan relación con el negocio. En ese sentido, instó a movernos hacia empresas que estén orientadas a brindar servicios públicos de cantidad y calidad suficiente a precios internacionalmente competitivos, así como evaluar los marcos de gestión y gobernanza.
Presupuesto y regla
Sebastián Ithurralde ahondó en el ciclo presupuestal, detallando el enfoque institucional actual, con mirada quinquenal y su tendencia incremental. En una exhaustiva exposición, el experto se refirió -entre otras cosas- a la falta de flexibilidad para reasignar recursos dentro de los incisos, y sostuvo que los diferentes ministerios “no internalizan” las proyecciones económicas ni el contexto macroeconómico, ni consideran el tope fiscal para establecer sus propuestas”, siendo el Ministerio de Economía el garante del cumplimiento de la meta fiscal.
En ese sentido, el documento recomienda fortalecer el marco general, avanzar en la presupuestación poniendo foco en los resultados, con visión estratégica y retroalimentación.
En cuanto a la regla fiscal, Agustín Iturralde destacó que tiene “desafíos” importantes para su implementación, pero subrayó que hay un consenso de los efectos positivos que tiene.
Al igual que Arbeleche, Iturralde subrayó que “la regla es una parte” y que si no hay voluntad política de crear la institucionalidad, no va a servir de nada. “La falta de voluntad política le pasa por arriba a cualquier regla”, remarcó.
El libro analiza varias alternativas de regla fiscal, una de ellas basada en el gasto corriente, que tiene ventajas como la simplicidad, la transparencia, control sobre la base y protección de inversión, pero como desventajas se mencionan la falta de integralidad (gasto corriente es solo una parte de la política fiscal) y la escasa flexibilidad. En ese sentido, estima importantes las cláusulas de escape, “para que (la regla) no nos ate las manos”.
Una propuesta es limitar el aumento del gasto a una proporción de aumento del PIB, otra -que complejiza la regla pero la hace más integral- es relacionarla al nivel de endeudamiento del sector público, volviéndose más exigente a medida que el nivel de deuda sea mayor.
“En cualquier caso. Sea cual sea la regla que se aplique, la voluntad política es lo que realmente la va a hacer efectiva o no”, subrayó.
“Una cuestión de orden”
Alberto Barreix, especialista fiscal del BID, destacó el trabajo asegurando que es “excelente”, “larguísimo” y que “toca todos los temas”. Subrayó que en América Latina tenemos altos niveles de deuda y déficits fiscales importantes, lo que también provoca una presión fiscal muy alta, al tiempo que Uruguay “no escapa” a esa realidad”.
A su entender, la implementación de una regla fiscal “es una cuestión de orden” que implica tener una enorme disciplina. “La cultura de ‘responsabilidad fiscal’ es indispensable porque la productividad y la equidad son complementarias pero ambas empiezan con el orden”, sostuvo en su presentación.
