Escribe: Dr. Didier Opertti Badán, exministro del Interior y excanciller de la República. Profesor Emérito de Derecho Internacional Privado (Udelar y UCU)
Palabras preliminares
Ese es el título que se ha propuesto o sugerido, bajo forma de pregunta, la que procuraré satisfacer, sintiéndome muy honrado por el encargo en fecha tan señalada como es, sin duda, la edición especial de los 150 números de Empresas & Negocios.
Para ello -aun a riesgo de la obviedad-, me permitiré tener presente que en ningún enfoque jurídico político como el que demanda el tema podría despegarse o tomar distancia de los mandatos de la Constitución de la República, en particular la definición de la República Oriental del Uruguay como “la asociación política de todos sus habitantes …” (Secc.I, De la Nación y su Soberanía, Cap-.I, Art. 1º), “libre e independiente de todo poder extranjero” (Art.2º), siendo “la Nación” el asiento de la soberanía (Art. 4º).
Con arreglo a lo que antecede, respondo acerca del rumbo y expreso que este debe obedecer a la política exterior, respecto de la cual la inserción internacional, así como también el comercio internacional, son componentes que deben, en consecuencia, mantener con ella la debida consistencia y armonía.
A desarrollar esta visión destinaré la presente contribución.
- Política exterior
La política exterior es, a mi juicio, “la carta de identidad del Estado en la comunidad internacional, certificada por un desarrollo institucional, forjado por pensamiento y acción, producto del ser y del hacer munidos del instrumento de la razón, común a los gobernantes y gobernados”.
Por ser Uruguay una asociación política, son actores centrales de su construcción los ciudadanos “electores y elegibles” (Art.77), y es la Nación la que “adopta para su Gobierno la forma democrática republicana (Art. 82). Y son los diferentes partidos políticos funcionando con arreglo a la Constitución, propia de un Estado de Derecho, los legítimos representantes de los ciudadanos libremente expresados como cuerpo electoral, y garantizados por reglas e instituciones competentes.
Lo anterior implica no excluir otros medios de expresión legítima de la voluntad colectiva, legitimidad de la que carece –a mi juicio- este nuevo e influyente neo instrumento de “hacer política” que es el populismo, carente de tradición histórica responsable ni ideología propia, ni “dirigentes”, apenas “militantes rupturistas”, que en ocasiones no practican el diálogo democrático ni se someten al sufragio electoral y en otras se mimetizan en estructuras políticas ya existentes, lo cual torna al populismo más peligroso
Un rasgo definitorio de la política exterior es que actúa y rige entre los Estados así como entre éstos y las organizaciones internacionales, llámese Naciones Unidas. OEA, OMC, OIT, OMS, Mercosur u otras de las muchas que cubren el paisaje internacional y el entorno regional. Y todo esto es aplicable a Uruguay.
La política exterior conlleva acuerdos sujetos a convenciones y tratados internacionales en un sentido muy amplio que constituyen un punto de partida insoslayable a la hora de acordar una política exterior de Estado”, entendidas como un consenso, tácito o expreso, no sujeto a los cambios de gobiernos regulares sin perjuicio de los tonos o énfasis impreso por cada uno de ellos siempre respetuosos de ella. En este sentido, la política exterior no se edifica “en torno de partidos políticos, sino en torno de la definición de cuál es la esencia común de una nación, en orden a su relación externa”.
Añado, “lo anterior tiene algo de metafísico, casi de concepto, que se intuye más que de concepto que se deduce o induce. Es decir, pertenece más al orden de los pensamientos o sentimientos de captación instantánea que a los que son producto de desarrollos lógicos o analíticos”.
Cuando nuestro país se apartó del Estado de Derecho (1973-1984) y quebrantó el sistema democrático de gobierno, tras la laboriosa conclusión de la “salida”,se generó un verdadero trabajo de restauración de la política exterior liderada desde la presidencia y ejecutada por el canciller Enrique Iglesias. Esta recuperación fue, desde, entonces adoptada como paradigma de política de Estado, al punto de extender esta calificación a otras áreas de la administración pública y asumir como rasgo definitorio “una cierta identificación de valores que tienen vocación de permanencia, que no están ligados a una gestión o a una administración por sí misma temporal, acotada en el tiempo”.
En rigor, se trata de la sujeción a ciertos principios “promulgados” como valores, que sirven de límite de sí mismo y de los demás Estados y recibir de éstos el reconocimiento de la predictibilidad, ciertamente ausente en los países donde no existe una política exterior de Estado.
Naturalmente, cada Estado fija su política exterior. Desde ella se proyecta en la comunidad internacional tanto pública como privada y hace suyo el compromiso de la paz, la integridad territorial, la no intervención, los derechos humanos y otros valores relevantes como la solución pacífica de las controversias y la integración (ambos de rango constitucional, Artículo 6º.) u otros, en todo caso con una indeclinable apuesta al multilateralismo en sus diversas expresiones.
Una conclusión preliminar
La política exterior se construye a lo largo del tiempo sobre la base de grandes acuerdos políticos entre todos los partidos responsables de la continuidad histórica. Requiere una permanente e indeclinable actualización, y constituye un marco ineludible de todas las políticas públicas, fronteras y puertos, incluida por cierto la economía, la salud, y la adecuada explotación y preservación de sus recursos naturales, entre otras, así como los servicios esenciales.
2. La inserción internacional
Vivimos en el siglo XXI, en un mundo globalizado, cuyo desarrollo científico tecnológico -calificado como disruptivo– es tal que cada día resulta más complejo reconocer las fronteras en su sentido clásico, del tipo en que las fijase en 1648 la Paz de Westfalia al poner fin en Europa a la “Guerra de los treinta años”, la que ha servido de punto de partida de un entendimiento internacional de Estados secularizados dentro de una “concepción holística” o “universal”,tal como ha sido históricamente reconocido.
La inserción internacional, a diferencia de la política exterior, es de índole esencialmente operativa y pone en juego al país en su integridad y no solamente al Estado y su gobierno. Así, la ciencia, la tecnología, la cultura, la academia, la cooperación internacional, el deporte, etc., son espacios si bien no ajenos al Estado, no necesariamente son parte de éste. Naturalmente, la revolución tecnológicadebería ingresar en la agenda país, en su integridad, complejidad y efectos.
En consecuencia, la inserción internacional convoca otros actores, sin excluir a ninguno que reciba del Estado o de la propia realidad internacional su reconocimiento y legitimación.
- El comercio internacional
En la gran mayoría de los casos son los agentes privados los sujetos centrales del comercio internacional, dentro del juego de ciertas reglas, generales, bilaterales o regionales, que legislan sobre el acceso al mercado (reglas de origen del producto, liberación y barreras arancelarias y no arancelarias, regulaciones de integración, etc.).
Uruguay, como Estado, no celebra contratos de índole privada pero puede asociarse como tal a los mismos, como lo muestra la actual realidad, sin que en ningún caso el Estado delegue sus facultades intrínsecas. Empero, regula y recibe inversiones privadas, habilita zonas francas, etc., y actúa así en contacto con empresas y otros actores del comercio internacional.
Para expresarlo de modo muy sencillo, el mundo del comercio internacional si bien se autorregula en gran medida por usos y costumbres, en definitiva, los derechos y deberes que del mismo dimanan necesitan el soporte de la norma legal que solamente el Estado puede proveer con fuerza imperativa.
Conviene advertir que el comercio internacional, como concepto, hace parte de la inserción internacional con ciertos rasgos propios que no podríamos desconocer, por ejemplo la polémica lex mercatoria o ley de los comerciantes, un tema no exento de debate en derecho positivo y en la propia doctrina, sin olvidar que los agentes económicos cuentan en Uruguay con una Ley de Arbitraje Comercial Internacional -Ley Nº 19.636 de 26.7.2018- y que las relaciones jurídicas internacionales privadas son objeto de la Ley Nº 19.920 del 16/11/2020
- Comercio internacional e integración
No es mi intención ocuparme aquí del Mercosur o de Aladi, sino advertir que por sendos tratados internacionales vigentes -Asunción, 1991 y Montevideo, 1980, respectivamente, y sus acuerdos concordantes-, se han establecido regulaciones que no podrían ser ignoradas y menos aún violadas por ninguno de los Estados parte de dichos instrumentos, y esto incluye el sometimiento a los sistemas de solución de conflicto abiertos a los Estados y de un modo acotado a los particulares.
Como parte de esa advertencia, me permito reiterar un criterio jurídico que vengo sosteniendo desde que nuestro país se embarcara en la insustentable tesis de la no aplicación de la Decisión 32 /2002, del Mercosur, 20 años después de su aprobación por el Consejo Mercosur, órgano superior del sistema mercosureño.
Con mi afirmación de la vigencia de la Dec. 32/ 00 señalo que ésta no impediría la negociación unilateral con China o cualquiera otro Estado extra regional, sino su celebración sin el acuerdo de los demás Estados parte del Mercosur.
5.- Uruguay – China
Cabe intuir que la pregunta del rumboconlleva el tema del subtítulo y justifica el breve comentario precedente.
Sin embargo, creo necesario formular ciertas precisiones:
a.- No soy, ni he sido (TLC Uruguay México mediante), opuesto a los acuerdos comerciales tipo TLC u otro.
b.- Sería inadmisible -al menos para mí-, expresar una posición contraria al incremento del comercio internacional de mi país, en el sub caso con China;
c.- Advierto la necesidad de incluir en la consideración de este acuerdo aspectos propios de la condición de Uruguay en el concierto de las naciones como un país occidental con cuyos valores mantiene una raigal matriz, condición que, a mi entender, es de previo y especialpronunciamiento,como decimos los juristas, o al menos los que hacemos del Derecho “profesión habitual”.
d.- Por lo anterior e ideas que desbordan esta nota, estimo que introducir en la negociación -al estilo Chile- la progresividad temporal atada a la naturaleza de los bienes y servicios liberados, constituiría una buena base para evaluar el contenido de la negociación desde una visión política ineludible que incluya los centros de poder armonizables y concordantes con nuestra política exterior en su dimensión axiológica.
e.- Finalmente, gestionar el ingreso de Uruguay a entendimientos comerciales multilaterales, como por ejemplo el TPP, estimo, conjuraría los riesgos de una turbulencia regional en pleno curso, a lo cual añado que la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y la postura a su respecto de los distintos actores centrales del poder internacional –Estados Unidos, China, Europa Occidental-, no podría ser ignorada en una política exterior de Estado como la nuestra.
Conclusión
De lo expuesto en esta acotada nota, se infiere cuál es el rumbo,sin el rigor de una brújula, sino desde la visión de un ciudadano preocupado y atento a lo que acontece en “la comarca y el mundo”, en la recordada y feliz expresión del Maestro del Derecho procesal patrio, Prof. Eduardo J. Couture.
Por mi parte, debo aclarar que los entrecomillados del presente texto corresponden a expresiones anteriores del autor.
