POR PABLO LABANDERA, ESPECIALISTA EN COMERCIO INTERNACIONAL Y DERECHO ADUANERO
Hoy, 26 años después de su creación, puede afirmarse que la OMC se ha convertido en el eje central del comercio internacional, más allá de los diferentes foros de coordinación y negociación existentes a nivel bilateral, hemisféricos o incluso transhemisféricos.
“La historia” –ha escrito James Baldwin– “no hace referencia solo, ni siquiera principalmente, al pasado. Al contrario, la gran fuerza de la historia procede del hecho de que la llevamos con nosotros, estamos inconscientemente controlados por ella de muchas formas y la historia está literalmente presente en todo lo que hacemos”.
Con este espíritu fue que encaré la preparación del presente artículo que forma parte de una publicación especial donde se celebra un hecho casi inédito en la prensa uruguaya, como lo es la pervivencia de un semanario independiente.
Así, vayan mis felicitaciones a los esforzados “padres” de esta criatura periodística que ha ganado con creces –no solamente el premio a la paciencia y la perseverancia– sino también a la “pluralidad ideológica”, y ni hablar, “futbolística”, durante sus primeros 40 años.
Y como suelo escribir en el mismo, con muchísimo orgullo, ya hace más de 25, sobre la temática vinculada al comercio internacional, he decidido centrarme en aquel aspecto que –a mi entender– resulta paradigmático y más trascendente en este ámbito: la creación y consolidación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) como organismo rector y gestor –a nivel global– del comercio internacional.
A tales efectos, comenzaré por repasar la evolución histórica que llevó a la suscripción del tratado de comercio más importante de todos los tiempos, el GATT, su evolución y finalmente su consolidación como organismo internacional -OMC-, con su correspondiente personería jurídica y legitimidad política. Veamos.
El sistema multilateral de comercio – De menos a más
Teniendo en cuenta que en este 2019 se conmemoraron 25 años de la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la consolidación del sistema GATT/OMC” como un verdadero “sistema de reglas”, nos parecía conveniente hacer un poco de historia y finalizar con una breve descripción del estado de situación actual y el futuro del comercio internacional.
Los antecedentes del sistema GATT/OMC – Haciendo un poco de historia
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) nació en 1947 de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial. Dos años después de acabada la Segunda Guerra, los “países aliados”, con Estados Unidos a la cabeza, decidieron sentar las bases de un sistema multilateral de comercio que superara el desastroso deterioro que experimentaron las relaciones comerciales internacionales en el período de entreguerras, y que probablemente fue uno de los factores que contribuyeron a dicho conflicto bélico. El resultado fue la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), cuyo objetivo era liberalizar progresivamente el comercio mundial, eliminando las trabas establecidas por los estados nacionales sustituyéndolas por la cooperación entre ellos. Es así que el GATT formaba parte de un proyecto de ordenamiento de las relaciones internacionales que se ponía en marcha casi al mismo tiempo que el Fondo Monetario Internacional, dedicado a sentar el orden en el sistema monetario, y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoy, Banco Mundial), destinado a canalizar el ahorro a largo plazo. El GATT fue un “acuerdo de carácter provisional”, puesto que la intención inicial era crear una organización internacional de comercio, pero al no ser ello posible por la paradójica oposición de los Estados Unidos de América, subsistió bajo esta forma durante muchos años contribuyendo directamente a la apertura y expansión del comercio entre los países que lo suscribieron. Fue así como, hasta 1995, no se alcanzó el consenso necesario para que el GATT se convirtiera en una auténtica institución, creándose entonces la actual OMC, en el marco de la “Ronda Uruguay”.
Continuación…
En síntesis, el GATT fue el resultado de una cooperación internacional sin precedentes de una comunidad internacional que estaba profundamente desgarrada por el daño y la destrucción que había traído consigo una situación de guerra; una comunidad internacional que buscaba un comienzo totalmente nuevo y un nuevo orden internacional. El GATT abrió sin duda una nueva era de cooperación internacional, pero no obstante, antes de finalmente materializarse en la OMC, tuvo que sobrellevar las instancias y presiones de otros numerosos conflictos nacionales y regionales y toda la “Guerra Fría”.
Hoy, más de 25 años después, puede afirmarse que la OMC no es solamente la organización heredera del GATT, sino que lo ha superado, convirtiéndose en el verdadero eje central del comercio internacional, más allá de los diferentes foros de coordinación y negociación existentes a nivel bilateral, hemisféricos o incluso transhemisféricos.
Pero la OMC no es solamente su vertiente negociadora. No cabe duda de que hay varios retos nuevos esperando en el umbral del sistema multilateral de comercio –o deriven estos de los “Acuerdos de la OMC” o sean cuestiones totalmente nueva– como el reciente “Acuerdo de Facilitación de Comercio”.
En paralelo, muchos miembros siguen liberalizando su comercio unilateralmente o mediante “acuerdos comerciales preferenciales” entre dos países o entre grupos de países, elevando el listón, e incorporando “nuevos temas” en el marco de lo que se ha dado en denominar “OMC plus”. Más de seiscientos “acuerdos preferenciales comerciales” (en materia de intercambio de bienes y servicios) han sido protocolizados hasta hoy ante la OMC. Ello no hace más que demostrar que si bien el “sistema multilateral” continúa siendo el “paraguas jurídico” del comercio internacional, los países –cada vez más– comercian de manera bilateral o en el marco de bloques regionales.
Ahora bien, la historia muestra que esto no es una novedad. La OMC es en gran parte respuesta a una serie de retos similares con que se encontraba la comunidad internacional hace más de 25 años.
Más socios y más “temas”
El acontecimiento más importante en la última etapa del GATT y en la etapa de la OMC, del que derivan muchas cosas, ha sido la expansión del ámbito de lo que entendemos que es “política comercial”.
Durante gran parte de la etapa del GATT, y durante los siglos que la precedieron, se entendía que el comercio internacional era principalmente, o en exclusiva, el movimiento de mercancías a través de las fronteras y que la “política comercial” se limitaba en gran medida a iniciativas que se referían a los aranceles, los contingentes, otras medidas en la frontera que gravaban, regulaban o prohibían ese tipo de transacciones.
Esto empezó a cambiar a finales de la “Ronda de Tokio”, y en especial en la “Ronda Uruguay”, cuando los negociadores comerciales empezaron a examinar un conjunto mucho más amplio de cuestiones, que ampliaba en gran medida el alcance de las normas que estaban adoptando, y el elenco de temas a regular con normas de carácter multilateral. El comercio exterior –ahora– abarca el movimiento transfronterizo no sólo de mercancías sino también de servicios, de capital, de ideas e incluso de personas.
El principal motivo para la transición del GATT a la OMC ha sido precisamente la ampliación de lo que suponemos que es el objeto de la “política comercial”, ya que se consideró que el primer “Acuerdo” (el GATT), que era más un contrato que una institución, resultaba insuficiente para dar cabida a las nuevas cuestiones o –como se los dio en llamar en la jerga de la OMC– los “nuevos temas”. Sin embargo, la creación de este nuevo vehículo no puso fin a las discusiones sobre lo que constituye el comercio exterior y la “política comercial” ya que los miembros de la OMC siguen debatiendo sobre si el sistema multilateral de comercio podría ampliarse para abarcar “nuevos temas”, y de qué forma. El ámbito potencial de esos “nuevos temas”, es bastante amplio, y –sobre todo– dinámico en su consideración. Estas esferas temáticas abarcan no sólo cuestiones clásicas, como la creación de empleo y las políticas agrícolas e industriales, junto con las políticas de desarrollo y la política exterior y cuestiones más nuevas como los derechos laborales y la política ambiental, sino también (entre otras cosas) la promoción del imperio de la ley, la responsabilidad social de las empresas, la protección de los intereses y derechos del consumidor e incluso las “políticas de vecindad”.
En otro orden de cuestiones, cabe recordar que el número de participantes en el “sistema multilateral de comercio”, creció tanto en la etapa del GATT como en la etapa de la OMC, pero en esta última, la expansión ha sido notable no solo por su evolución cuantitativa sino también por su evolución cualitativa.
Los países que se adhirieron a la OMC, como China, la Federación de Rusia y Vietnam, no solo dejaron pequeños a la mayoría de los países que se adhirieron al GATT durante su última etapa, sino que reflejan también cambios fundamentales en las relaciones internacionales. No es solo una simple coincidencia que el “sistema del GATT” y la “Guerra Fría” tuvieran una existencia que duró casi el mismo tiempo. El GATT, entró en vigor un año después de que se iniciara el “Plan Marshall”, y un año antes de que naciera la Organización del Tratado del Atlántico Norte, y el texto del “Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio”, se convino dos años después del colapso de la Unión Soviética.
Un conjunto de acontecimientos no dio origen al otro, pero todos se pueden considerar puntos finales de sistemas políticos y económicos paralelos. Los estadistas que a principios del decenio de 1990 proponían la creación de la nueva organización eran claramente conscientes de los importantes cambios que se habían producido en el mundo y con frecuencia los citaban como motivo para rehacer la base legal e institucional del sistema multilateral de comercio.
La evolución de las relaciones entre los miembros de la OMC se vio afectada no solo por la incorporación al sistema de los antiguos adversarios de la “Guerra Fría”, sino también por desplazamientos importantes de las posiciones relativas de otros países que habían formado parte del sistema desde el principio. Un pequeño círculo de “países desarrollados” llevaba la voz cantante durante la etapa del GATT, pero en la etapa de la OMC, la influencia económica y el poder político están mucho más distribuidos. Es como si se hubiera “barajado y dado nuevamente”.
La ampliación del número de miembros y las diferentes tasas de crecimiento de los “países desarrollados” y “en desarrollo”, tuvo su reflejo en el declive relativo de la “Cuadrilateral” (el Canadá, los Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea), y el ascenso paralelo de “economías emergentes”, como las del Brasil, China, la India, Indonesia, Malasia, México, Sudáfrica y Turquía. Las relaciones políticas dentro de estos grupos, y entre un grupo y otro, y sus relaciones con los restantes miembros de la OMC, son mucho más complicadas y difíciles que en la etapa del GATT. Esto, como era de suponer, ha alterado la práctica de la “diplomacia comercial multilateral”, que antes parecía algo así como una reunión en la “sala verde de la oligarquía de los países desarrollados”, y hoy se asemeja más una “reunión democrática representativa, multicolor y diversa”, que se desenvuelve principalmente a través de coaliciones.
Para ir cerrando…
Esta es –en pocos renglones y en términos muy generales– la historia de la OMC y del sistema multilateral de comercio, que al día de hoy se encuentra estancado, porque la última “Ronda” de negociaciones, la “Ronda de Doha”, no ha podido completarse. Todavía no está claro si las negociaciones, al final, serán revividas, sustituidas, fragmentadas o terminadas. De un modo u otro, hasta que no se resuelva definitivamente esta “Ronda” será difícil situar las negociaciones en su justo marco histórico.
De momento, solo se puede especular sobre cuál será el resultado final y cuándo se producirá el mismo.
Bosques enteros se han cortado para hacer los libros en los que historiadores, economistas, políticos y filósofos discuten en qué medida son: el pueblo, las ideas, los recursos o la suerte, los verdaderos “motores de la historia”. “Mucho de lo que pasa se debe a las personas individuales” –según Peter Sutherland– porque “los acontecimientos humanos no suceden de forma inexorable”. Quizá sea cierto y la historia de la OMC se explicaría entonces principalmente como producto de las decisiones clave de un pequeño círculo de personas indispensables. Sin embargo, tal punto de vista sería demasiado estrecho y habría que ser un romántico de las dimensiones de Lord Byron o Bécquer para creer que el curso de la historia está determinado únicamente por personas individuales, que deciden con sus actos.
La historia de la OMC –como la de cualquier institución u organización– no puede entenderse si se apela únicamente al concepto de un “gran hombre” (o persona), ni –en el otro extremo– si borrásemos totalmente las ideas inspiradoras de los “grandes hombres” que participaron de su armado y organización, o si las consideráramos sólo como una superestructura institucional que descansa en una base materialista, o sencillamente como el resultado fortuito de acontecimientos exógenos tales como el final de la “Guerra Fría”. Se trata más bien de un proceso que abarca “todo lo antedicho”, debidamente combinado y coordinado. Habrá que ver, de ahora en más, cómo se desarrolla el sistema multilateral de comercio, al amparo de el “mix virtuoso” (“grandes hombres” + “grandes ideas” + “gran coordinación” + “grandes aciertos políticos”). De ello depende –seguro– el porvenir del comercio internacional.
El futuro dirá.
