La aplicación del nuevo Código. El necesario “cambio cultural” que el mismo impuso a los operadores jurídicos y a la administración aduanera.
En primer lugar, cabe consignar que las disposiciones adoptadas por el nuevo Código de la República Oriental del Uruguay (Carou – Ley Nº 19.276 de 19 de septiembre de 2014), con vigencia (casi total) a partir de marzo de 2015, cumplen tres años de aplicación en estos días, por lo cual resulta apropiado hacer un breve balance de sus consecuencias a la luz de la práctica administrativa y judicial.
De igual modo, parece significativo interrogarse –desde el sector privado– si se han colmado las expectativas originalmente depositadas en los cambios que introdujo esta normativa.
A tales efectos, iremos analizando los aspectos prenombrados. Veamos.
La aprobación de un “Código” –de la materia que sea– nunca es un tema menor desde el punto de vista jurídico. En general, todos los “cuerpos normativos” con ese rango jerárquico se dictan “para perdurar”. Ejemplos sobran. Sin ir más lejos, el “Código Aduanero uruguayo derogado” (Decreto – Ley Nº 15.691), fue una de las últimas disposiciones aprobadas por el tristemente célebre “Consejo de Estado”, en diciembre de 1984, ya “de salida”.
Y sin embargo –siendo además, una pésima construcción desde el punto de vista técnico– sobrevivió 30 años.
De igual modo, el régimen infraccional y represivo doméstico (Ley Nº 13.318) –salvo por algunas modificaciones no trascendentes– pervivió íntegramente 50 años (desde 1964).
Cualquier observador –incluso distraído– puede concluir en que si bien el comercio internacional, cambió, creció exponencialmente, e incorporó innumerables modalidades negociales y jurídicas durante los últimos –ya no 50 o 30, sino 20 años–, ello no tuvo un correlato a nivel normativo, que adecuara las disposiciones jurídicas a la nueva realidad, y a los estándares de seguridad y previsibilidad que dicho comercio exige.
Es por eso que no basta con modificar las normas, también debe actualizarse su interpretación y aplicación por parte de los diferentes operadores jurídicos (jueces, fiscales, abogados y, en especial, la autoridad aduanera). Y para ello se requiere un verdadero “cambio cultural”, que no es sencillo, expedito ni seguro, pero sí es determinante, ya que si el mismo no se concreta, es indudable que el sistema implantado no funcionará adecuadamente.
Y dicho “cambio cultural” aún está en marcha. Como era previsible, el mismo se está dando de un modo paulatino, pero –parece ser, a lo menos hasta ahora– sin reveses ni contramarchas. Las “nuevas generaciones” de operadores jurídicos y de funcionarios aduaneros están actuando como verdaderos “catalizadores” de estos cambios, y lo hacen en un sentido positivo y proactivo.
El tiempo dirá si ello fue suficiente o aún restan mayores, y más profundas transformaciones.
Las luces
Si una ventaja –plausible– cabe señalar en relación al nuevo sistema normativo implantado por el Carou, es la inmediatez –exigida legalmente– que se da entre los operadores públicos y privados, al momento de resolver las disputas que se sustancian –únicamente, ahora, frente al Poder Judicial, otro hecho resaltable– y que ha traído como correlato, una celeridad mucho mayor en la resolución de los mencionados litigios.
Esto ha sido así, porque, en general, los principales operadores judiciales -jueces y fiscales- han asumido el rol atribuido por las nuevas disposiciones, de manera correcta.
Las “nuevas generaciones” de operadores jurídicos y de funcionarios aduaneros están actuando como verdaderos “catalizadores” de los cambios, y lo hacen en un sentido positivo y proactivo.
Otra circunstancia resaltable es la implantación –que abarca a casi todas las infracciones aduaneras– de un régimen de responsabilidad subjetiva, esto es, un sistema donde antes de condenar –y más allá de la eventual antijuridicidad de un hecho– se mide el grado de culpabilidad (culpa o dolo) del presunto infractor. Y si no hay culpa o dolo, entonces, se absuelve.
Pero no todo es digno de elogio y aplauso.
Las sombras
Como contracara de la responsabilidad prenombrada, para algunas infracciones aduaneras (diferencia y contravención), de manera inexplicable se mantiene un régimen de responsabilidad objetiva o “sin culpa”, por lo cual, se castiga cualquier inconsistencia operativa o jurídica, sin importar el grado de culpabilidad o, incluso, si dicho error es consecuencia del actuar imperito de un tercero (por ejemplo, un embarcador del exterior, un agente de carga, un proveedor imprudente etc.). Como puede apreciarse, una rémora inaceptable que contradice principios de rango constitucional, pero que se ha decidido mantener. Es de esperar que los jueces, como lo han hecho hasta ahora, terminen matizando esta aplicación mecánica de la legislación y “haciendo justicia”, sin aplicar de manera rígida y automática la normativa antedicha.
Otro aspecto que merece un franco rechazo, es la –por lo menos hasta ahora– interpretación excesivamente estricta de la administración aduanera, al momento de controlar la legitimación de quien se presenta espontáneamente a formalizar una “consulta vinculante” frente a dicho organismo.
El “espíritu del Legislador” con la aprobación de dicha norma, fue muy claro en su intención de lograr mayor seguridad jurídica y predecibilidad, en todo lo referente a la legislación aduanera. En ese sentido, cabe recordar lo que se expresaba en la “Exposición de Motivos” que el Poder Ejecutivo, jerarca de la Aduana a través del Ministerio de Economía y Finanzas, acompañaba al “Proyecto de Ley de Carou”, solicitándole al Parlamento Nacional su aprobación. Ahí se decía: “Se trata pues de un instrumento que otorga mayor certidumbre a las operaciones de comercio exterior y mayores garantías a los particulares”.Es por ello que –no parece conveniente ni razonable– que los asesores de turno de la administración, desconozcan, no pocas veces en forma caprichosa e infundada –en perjuicio de los particulares y del propio organismo– el claro mandato elevado, primero, y aprobado, después.
Si una ventaja –plausible– cabe señalar en relación al nuevo sistema normativo implantado por el Carou, es la inmediatez –exigida legalmente– que se da entre los operadores públicos y privados, al momento de resolver las disputas que se sustancian.
Por último, cabe señalar que todavía existen “vacíos normativos” importantes en materia de sanciones administrativas, que deben ser resueltos, como por ejemplo, que se considera –a la luz del nuevo Carou– un “incumplimiento grave” o “la reiteración del incumplimiento de las normas”, vale decir, cuando un sujeto vinculado a la actividad aduanera puede ser considerado un infractor “reincidente” y cuando aún no lo es. Problema no menor al momento de imponer una sanción que –incluso– pude llegar a la suspensión o a la inhabilitación definitiva, situaciones que, a priori, contradicen el derecho constitucional al trabajo del que gozan todos los ciudadanos.
A modo de síntesis
En lo que al Derecho Aduanero refiere, falta mucho por hacer y, aún más, por ordenar y componer. Evidentemente una adecuada estructura institucional y jurídica, y la consolidación del “cambio cultural” al que hacíamos referencia anteriormente, contribuirán a que dicha aspiración se concrete.
Lo que sí está claro, es que la tarea debe ser encarada en forma conjunta –y de ser posible– sinérgica, tanto por el sector público como por el sector privado.
Y un elemento trascendente puede operar de “nexo” o “mínimo común denominador” entre ambos: la capacitación, la preparación técnica, en definitiva, la educación de los operadores -públicos y privados-; eso sí, con humildad y honestidad intelectual. El futuro dirá si ello fue posible.
