Isaac Alfie, economista, contador, exministro de Economía 2003-2005
El exministro de Economía durante el gobierno del Partido Colorado, Isaac Alfie, en una extensa charla con Empresas & Negocios, señaló que la reforma tributaria implementada por el Frente Amplio hace 10 años representó “un retroceso” y esgrime sus razones. Dijo estar convencido de que en 2015, por ejemplo, hubo caída del nivel de actividad, aunque la estadística, en función de los manuales internacionales, no recogió la recesión. También dio su opinión sobre la solución que maneja el gobierno a nivel previsional para los ‘cincuentones’, e hizo alusión a la Ley de Inclusión Financiera, mostrándose contrario a su obligatoriedad.
Se refirió, además, al aumento de la Tasa Consular, expresando que más allá de las protestas que puedan venir de los socios del Mercosur, su temor es que la OMC realice alguna observación, o que el tema derive en alguna controversia internacional.
Por Oscar Cestau | @OCestau
Se cumplieron 10 años de la reforma tributaria llevada adelante por el FA. ¿Qué opinión le merece? ¿Hubo un avance o representó un retroceso?
Yo creo que fue un retroceso, claramente. En su momento votamos en contra y lo argumentamos, básicamente por lo que está pasando. Más allá de alguna eliminación de pequeños impuestos, que de hecho algo se había avanzado antes, la reforma como tal ha complicado las cosas. En todos lados este tipo de reformas complica, y más allá de hacerlo administrativamente, tiene un problema de base que es el castigo enorme al ahorro y a las posibilidades de progreso de la gente. Ese problema está cada vez peor desde el momento que las tasas se han aumentado, y no solo eso, sino que las casi nada de deducciones que había, han bajado –de hecho, el monto deducible es solo 8%-. Realmente tiene problemas, incluso se ha avanzado más y se ha pasado a una mezcla casi de renta de tipo mundial en algunos casos, en otros a solo renta territorial, lo cual viola un principio histórico uruguayo. Está absolutamente comprobado que para un país chico como el nuestro, es absolutamente inconveniente lo que estamos haciendo, con una recaudación muy mínima para la renta mundial.
Retrocedimos muchísimo en efectos microeconómicos de los aspectos tributarios, que a veces son mucho más importantes que recaudar un poco más o menos. Eso es muy importante cuando uno está en situación compleja y de crisis, ahora, si usted termina aumentando la recaudación de la manera que lo está haciendo… Fíjese que el IRPF más el IAS aproximadamente va a terminar recaudando –número más o menos-, 4 puntos del Producto. Ese es un número muy importante, de hecho, en términos del Producto de este año, con el dólar proyectado, se acercaría a los 2.400 millones de dólares. Eso ya no es una emergencia, es una apuesta estructural muy grande, que yo espero que en algún momento empiece el camino a desarmarlo. Lo que pasa es que ya no va a alcanzar nunca un período de gobierno para desarmar este esquema. Pero más aún, cuando usted compara este nivel de tributación altísimo en términos internacionales contra los servicios, resulta más difícil de entender. Uruguay no tiene servicios, los que justifican este tipo de imposición puede decirse que son los de salud, de seguridad, de emergencia, de educación; ninguno de esos ha mejorado, es más, diría que todos han empeorado, algunos más que otros. Con un mayor volumen de gastos no hay mejoras. La presión fiscal aumenta más que la presión tributaria, el déficit se ha ampliado mucho. Entonces, hay una serie de factores que están jugando en contra, que no se ven en la macroeconomía en el corto plazo, pero que a largo plazo sí juegan un papel muy importante.
Hay diversos estudios -Cinve, Banco Mundial-, que muestran que trajo consigo una reducción de la desigualdad…
Cuando usted mira esos estudios y dice antes de impuestos y después de impuestos, omiten los llamados «efectos traslación». Los impuestos se trasladan. En efecto, en general, los que ganan más, terminan trasladando sus impuestos a los que ganan menos de manera indirecta. Más allá de eso, y no voy a ponerme a discutir exactamente el número, un proceso de crecimiento de largo plazo como el que ha tenido el país, en ningún lugar del mundo no es acompañado por un proceso de una mejora de distribución del ingreso. El problema es cuán permanente es la mejora de esa distribución. Además, la mejora de distribución del ingreso tiene algunos bemoles en las mediciones, que son las partidas imputadas fictas. Entonces, una cosa es el ingreso monetario y otra es el ingreso como se mide. Cuando usted le imputa fictamente partidas –el más grande, el Fonasa-, reduce el efecto, pero no lo puede hacer artificialmente. Cuando usted hace transferencias monetarias a las personas, puede reducir la desigualdad, ahora eso no quiere decir en absoluto ni siquiera que haya reducido la pobreza. Porque la pobreza no es solo monetaria… la pobreza es estructural y cultural. Cuando uno no toma la pobreza solo medida por el método del ingreso, sino que lo hace por una medida más multivariante, donde pone necesidades básicas insatisfechas y demás, se ve que las cosas casi no han cambiado. Ni que hablar si hacemos una corrección por educación, por ejemplo. Yo le diría que hoy la pobreza medida por el lado del ingreso está notoriamente subestimando la pobreza real que hay en el país. Pero más allá de eso, cuando usted hace la distribución de resultados de pruebas internacionales, y la compara con la distribución del ingreso, la distribución de resultados de pruebas internacionales en materia de educación le da un proxy de lo que va a ser la distribución del ingreso. Y el resultado es mucho peor de lo que teníamos antes. El tema de fondo es que Uruguay no se está preparando, ni lo ha hecho, para lo que todo el mundo está diciendo que viene. Por ejemplo, hay que buscar alternativas para esa destrucción de empleos que, dicen, está en la puerta, y estas, básicamente, vienen de la educación. Hoy hay en Uruguay una cantidad de empleos que en otros lugares del mundo ya no existen, por tanto, la cantidad de puestos de trabajo que hay que sustituir en Uruguay es más grande que en otros lados. Seguramente en Sudamérica ocurra algo parecido; en Brasil es peor la situación, pero no podemos compararnos con ellos porque siempre fuimos un país razonablemente europeo.
Recientemente Uruguay logró atravesar dos momentos económicos complicados con relativo éxito. Uno fue la crisis financiera de 2008, donde la mayoría de los países de la región entró en recesión, en cambio Uruguay no. Y más recientemente, los fuertes problemas en Brasil y en Argentina; en el caso del primero, uno de nuestros principales socios comerciales, que sufrió una fuerte caída de la actividad. En ninguna de estas ocasiones la economía ha dejado de crecer. ¿Le atribuye eso al manejo económico del gobierno o hay otros factores que hicieron que la economía local siguiera creciendo?
La primera crisis, la de 2008, en realidad fue muy sui generis en el sentido de que duró seis meses para esta región del mundo. La caída se produjo entre setiembre de 2008 y fines de febrero, principios de marzo de 2009; y a partir de ahí los capitales retornaron rápidamente y nosotros crecimos como toda la región. De hecho, prácticamente la región no se afectó. O sea, que eso no puede ser tomado ni siquiera como un tema de crisis.
Después de eso, incluso en 2011, fue el pico histórico de mejora de los precios internacionales.
En la segunda, que sí fue más permanente, hay varias cosas que jugaron a favor. La primera es que Uruguay tenía todavía algunas inversiones extranjeras desenvolviéndose como cola en el país, y eso siempre aguanta la pelota; la principal, Montes del Plata. Además, si usted mira la inversión extranjera directa, en términos de producto en esos años todavía estaba fuerte; empezó a bajar en 2015 y hoy está en un mínimo… Hasta le diría que estamos en los mínimos registros históricos, dado que hoy claramente la estadística releva mejor que en el pasado.
La segunda razón es que Uruguay a partir de la soja, la celulosa, y la apertura del mercado de carnes y demás, quedó muy expuesto a China. Es el país de América del Sur más expuesto a China, de hecho, es nuestro principal socio comercial. Y China no tuvo ninguna crisis y nos soporta bastante mejor que en el pasado, cuando solo dependíamos, básicamente, de Argentina y Brasil.
La tercera razón es que el producto industrial, que es por donde impactan básicamente estos problemas, pesa bastante menos que antes.
La cuarta razón es estadística -que pasa acá y en el mundo, pero acá bastante más fuerte-. Realmente, nadie puede creer que el Producto Bruto de las telecomunicaciones pese 14% en el Producto Bruto general. ¿Es una trampa del gobierno? No, no es ninguna trampa. Es la forma en que se mide el valor agregado bruto a precio de un año base, y los precios han caído, se han destruido. Hoy los precios, en términos de precios promedio, son el 5% real de lo que era en el 2005 en materia de telecomunicaciones. Lo que en el 2005 valía 100, si todas las cosas siguen valiendo 100, hoy valen 5, aproximadamente. A partir de ahí, naturalmente, hay un aumento muy grande del volumen físico. Pero ese mismo sector de las telecomunicaciones que pesa 14% del Producto, cuando se mide en términos corrientes, pesa aproximadamente 1.5%. Evidentemente, el Producto le crece, pero en realidad eso no es verdad en términos estadísticos si tuviéramos otra forma de medición o si hubiéramos acortado los períodos de cambio de base. Yo estoy seguro que si se hace un cambio de base y se revisa para atrás, el crecimiento será mucho menor, y de hecho algún año –por ejemplo el 2015-, estoy absolutamente convencido que hubo caída del nivel de actividad. Y el año pasado estuvimos de vuelta en cero, con un repunte a final de año. Este año sí el crecimiento en el primer trimestre ha sido generalizado, es decir, sí estamos creciendo. Pero todos los países deben tener este tipo de problemas; el tema es dónde está la base y cuán frecuente se actualiza. No creamos que no caímos en recesión, yo creo que sí caímos en recesión, pero la estadística, en función de los manuales internacionales, no la recogió. Cuando usted mira el sector transporte, telecomunicaciones y almacenamiento, hoy pesa en valores constantes – que es como se mide la variación real- casi tanto como la suma de todo el agro, la pesca y la industria manufacturera. ¡Discúlpeme, pero yo no creo que eso pueda ser así! Es la metodología mundial. Creo que en el mundo están buscando la manera para cambiar esto, porque queda claro que no refleja la realidad.
Dicho esto, es cierto que la recesión fue mucho menor que la brasileña, y que la argentina no tanto.
Usted ha sido crítico con la forma de medición de las estadísticas de este gobierno. Ya adelantó algo…
En esta no soy crítico, lo que digo es: Muchachos, ¿cómo es que crece el Producto y no crece el empleo? No conozco ninguna función de producción donde el Producto pueda crecer a la tasa que lo está haciendo -y lo hizo en Uruguay-, y el empleo total esté estancado hace casi cinco años; eso no cierra. No es que estemos haciendo las estadísticas mal, que quede claro; se están haciendo de acuerdo a los manuales. Lo que pasa es que hay situaciones que los manuales no las tienen previstas, y esta es una de ellas. En el mundo entero están tratando de ver cómo se resuelve.
Usted ha puesto énfasis en el gasto del Estado, en particular el asociado a funcionarios públicos. En ese sentido, ha refutado los datos brindados por la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC). ¿Dónde radica su discrepancia?
¡Más que discrepancias, midieron mal directamente! Primero, la ONSC hace una cosa que es incorrecta, que es en documentos oficiales poner solo los números brutos, en lugar de empezar a trabajar con esos números de determinada manera y comentarlos. Usualmente, los comunicados del INE, del MEF, del Banco Central, son asépticos. Ahora, la ONSC hace una estadística en la cual calcula la cantidad de funcionarios públicos en el empleo total primero, lo cual es un primer error. La cantidad de funcionarios públicos tiene que medirla en la población total, porque ¿a quién le brinda servicios el sector público? A la población total, no a los funcionarios privados.
Segundo, que toma de empleo total. Es increíble lo que hace… En Uruguay, el INE relevaba para la encuesta continua de hogares las poblaciones superiores a 5.000 habitantes. Eso lo hizo hasta el 2005, y a partir del 2006 releva todo el país y lo publica separado; publica Montevideo, Interior, y después, para mantener la coherencia, lo cual está muy bien para que uno pueda entender la comparación, desde el 2006 para acá también publica las poblaciones de más de 5.000 habitantes. Entonces, tenemos la suerte de que la tasa de empleo total de las poblaciones de más de 5.000 habitantes, y del total del país cuando incluimos también las chicas, más o menos eran las mismas; las diferencias no son a veces ni de una décima de punto porcentual, en ocasiones menos de una décima. Ahora, cuando dice población ocupada total, hasta el 2005, multiplica la tasa de empleo por la población mayor de 14 años de las ciudades de más de 5.000 habitantes, y a partir del 2006, de todo el país. Bueno, entonces tiene un problema: está sacando entre el 20% y el 25% de la población del país aproximadamente -no recuerdo exactamente el número-. Entonces si usted mira la estadística y ve el empleo total, resulta que del 2005 al 2006 hubo 300.000 empleados. No, es imposible. ¿Se imagina 300.000 empleados más en un año en Uruguay? Ahí hay un error. No me ponga nada, o haga la estadística comparable, esto es, tirar para atrás la población total antes del 2005, o después del 2006 también poner las poblaciones de más de 5.000 habitantes. Cualquiera de las dos las podemos aceptar, pero no esta mezcla de ratón con elefante que no da nada. La verdad es que no está bien hecho, induce a error.
Ha dicho algo así como que “hemos llegado a un nivel donde los impuestos le impiden a las personas progresar y eso lleva a un desánimo en el trabajo». ¿Cuál es su teoría al respecto?
No es teoría, es la realidad. Cuando usted tiene una carga de imposición sobre los salarios del nivel que existe hoy, donde si gana más de 55.000 pesos nominales, por cada peso adicional que usted genere –una hora extra-, cuyo costo no es solamente lo que le pagan a usted sino también lo que debe pagar la empresa, que le paga al Estado como aporte patronal y, entonces, cuando usted hace la cuenta, la empresa le paga al Estado más de un 12.5%, y usted termina recibiendo una cantidad donde le están sacando el 25% del IRPF, más el 15% del Dipaico, más el 6% del Fonasa y demás. Esto le da que usted por esa hora extra paga un 46% más o menos, o sea, usted recibe 54 pesos de cada 100, y el costo para la empresa es 112.5 Es cierto que usted recibe algo más después, que se llama salario vacacional y que el aporte patronal por el aguinaldo es de 7.625%. Entonces, cuando suma el salario vacacional y todo lo demás, más o menos lo que le está diciendo es: por cada hora extra que usted haga o por cada comisión o por cada mejora que usted pueda lograr, si gana más de 55.000 pesos, la mitad del costo del valor agregado –porque todo lo que se suma es el valor agregado-, va para el Estado, y la otra mitad le queda a usted. Eso significa un desánimo muy grande, y además le impide ahorrar. Al final del camino lo que la empresa termina pagando es el costo total y eso es lo que mide. Piense en muchachos que empiezan a trabajar y que estudian, que quieren progresar, pero cuando llegan a tener un sueldo que les permite comenzar a ahorrar les empiezan a sacar esa cantidad de dinero… Tienen que poner más horas y más horas y más horas, y al final igual no llegan. Eso pasa acá y en todos lados del mundo cuando tenemos impuestos tan altos. Hay algo que entiendo se pasa por alto en el debate y cambia sustancialmente los cálculos efectivos de este impuesto. En Uruguay el IRPF tiene una particularidad cuasi insólita. En todos lados del mundo civilizado las deducciones son bastante más grandes que en Uruguay -de hecho aquí casi no existen-, pero además paga sobre el neto; usted gana 100, tiene una deducción de salud, de educación, etcétera, de 30, y sobre el 70 empieza a calcular las tasas progresivas. En Uruguay no es así. Acá usted gana 100, calcula sobre 100 el impuesto, y sobre los 30 le calculan el 8% de deducción, entonces, la tasa marginal del impuesto es mucho más grande en Uruguay, porque la tasa marginal de la deducción en todo el mundo es la más alta de la escala y acá es una que es menor a la mínima todavía, porque la mínima es 10 –la mínima que se empieza a tributar-. Eso nos coloca en un nivel de tributación absolutamente por fuera de la lógica para los niveles de ingreso absoluto del país, porque también tenemos que ver eso, no es lo mismo pagar el 20% de nuestro ingreso si ganamos 100 que si ganamos 300 o 400, que es la comparación que suele hacer el gobierno al tomar otros países. Si usted gana 300, su capacidad de ahorro excedente en infinitamente más grande que con 100, ya que al pasar «el umbral» de la canasta razonable de consumo, en el margen todo puede ser ahorro, pero en nuestro país pagamos impuestos «a la renta» desde niveles de menos de la mitad de esa canasta.
Uruguay no es un país barato, todo lo contrario, entonces si usted compara nuestro ingreso con el de otros países, encuentra que el ingreso per cápita promedio es casi la cuarta parte que en Estados Unidos, y un 40% del de Italia. Y cuando usted ve lo que gana la gente allá y lo que gana acá, y cuando observa lo que pagan de impuestos allá y lo que pagan de impuestos acá sobre su salario, terminan pagando más acá que allá. Una cosa insólita es que Europa esté más barato que Uruguay; ni en las peores épocas de los atrasos cambiarios pasó eso. Al final del camino, los salarios y los precios de mercado son los que determinan la capacidad de ahorro, entonces ante nuestra realidad, terminamos en un desánimo que a la vez genera determinadas conductas que no son buenas para el crecimiento y el desarrollo personal. Los incentivos están totalmente trastocados, eso no se ve en el día a día pero cuando uno pasa la raya y lo mira en un plazo de determinados años, lo ve clarísimo, han invertido los incentivos.
¿Qué impuestos eliminaría?
La carga impositiva es muy grande en todos los impuestos, pero con lo que dije, es claro que empezaría por reducir todos los impuestos a las rentas. Lo que pasa es que eso requiere una tarea bien importante de mediano plazo de contención y racionalización del gasto. Hay mucho exceso, y uno de los más importantes es el de los empleados públicos. No tiene sentido 65.000 empleados públicos más que 12 años atrás, cuando la población casi no creció -apenas 4%-, y en muchos servicios, en los más grandes, que son salud y educación, hay bastante menos usuarios, y su calidad, en el mejor de los casos, no mejoró.
¿Por qué cuando fue ministro no implantó una regla fiscal explícita y por ley, o al menos un proyecto de ley al respecto?
(Risas) Porque estuve 18 meses nomás, y además eso se implanta por Presupuesto, y no había Presupuesto, había Rendición de Cuentas. De todas maneras, hubo una regla fiscal bien estricta que en tope de deuda bruta, quizás no era la mejor manera de hacerlo, pero había una cierta regla fiscal. Además, la mejor regla fiscal es la que se autoimponen los gobiernos. Uruguay, por ejemplo, tiene alguna dificultad para implantar una regla fiscal como Chile, porque no tiene un ingreso de cobre que le cubre un porcentaje enorme de su presupuesto. Entonces, el país no tiene un ancla tan grande.
Nosotros no tenemos un commodity no renovable, el único que podía haber sido era el mineral de hierro. Más allá de las dificultades, la regla fiscal que usted puede imponer es limitarse en materia de gastos y de déficit. De hecho, los números están a la vista… El gobierno que yo integré entregó el país con un déficit corriente, pero con un superávit estructural muy importante. Ahora el gobierno mide en las Rendiciones de Cuentas el resultado estructural, que a veces es menor y en ocasiones es mayor que el resultado corriente. Lo hace con determinada metodología, usted lo puede compartir más o menos, le puede hacer observaciones, siempre se las van a hacer, para un lado y para el otro. Si usted realiza esa misma cuenta antes, tenía un superávit estructural monumental -más de 4 puntos del Producto-. De hecho, hubo una gran reducción impositiva todo el 2014, empezando en enero con alguna baja muy fuerte de aranceles, siguiendo en mayo y terminando en julio. Esa rebaja impositiva, si no estoy equivocado, era prácticamente 2 puntos del Producto, y todo el año fue bajando el déficit. Terminamos con menor déficit, e incluso al año siguiente el país estaba en equilibrio. Teníamos impuestos muy altos para, justamente, zafar de una situación que era un problema financiero, pero que si no lo enfrentábamos podía terminar en insolvencia si lo apretaba. Pero a medida que las cosas iban mejorando -y mejoraron muy fuerte a partir del 2003, sobre todo en el segundo semestre-, esas mejoras las fuimos trasladando automáticamente a la parte impositiva porque entendíamos que los impuestos eran altos, pero eran de emergencia y, por lo tanto, transitorios; y de hecho se redujeron.
¿Le preocupan los actuales niveles de déficit fiscal?
Sí, yo creo que ahí tenemos un punto muy importante. El equipo económico es totalmente consciente y lo dice constantemente. El nivel de déficit fiscal actual es insostenible, en el sentido de que nos genera un volumen de deuda adicional, que nos pone a la deuda en un camino de crecimiento permanente en términos del PIB, por lo tanto no es sostenible. En algún momento esto tiene que dar vuelta y parar. Usted puede decir: la deuda ha mejorado -más que en la calificación, en las perspectivas-, como que es más difícil bajar de grado si usted pasó de perspectiva negativa a perspectiva estable, que es lo que ha pasado. Es cierto, lo que pasa es que ahí hay horizontes temporales, como que las calificadoras en la calificación miran 18 meses ¿Alguien puede pensar, en su sano juicio, que Uruguay no va a pagar en los próximos 18 meses? Nadie. ¿En los próximos 24, 36 meses? Yo no creo que tenga inconvenientes. El problema es que usted tiene que frenar la bola de nieve de subir constantemente el ratio Deuda/Producto, porque de lo contrario en algún momento alguien va a decir: ‘espere un poquito, ahora está demasiado grande’. De hecho, cuando uno observa la calificación de la deuda uruguaya y mira el nivel de deuda sobre el Producto, es de los países que tiene más alta esa relación para igual calificación. Eso, básicamente, es el manejo que se ha hecho de estirar los plazos, de tratar de pesificar la deuda. La pesificación estricta recién empezó ahora con esta emisión en pesos nominales, lo otro era una “uización” (derivado de UI) de la deuda. Es cierto que le estabiliza más el ratio Deuda/Producto tenerla en UI que hacerlo en dólares. Ahora, si usted tiene conducta fiscal, si la tiene en dólares es mucho más barata que en UI.
De nuevo sobre la regla fiscal: esta es una ley y se cambia con leyes, o sea que usted eso no lo tiene horadado en piedra. Algún gobierno tiene mayoría o consigue determinada mayoría y hace lo que quiere, vamos a ser claros. De hecho, lo que ha funcionado como regla fiscal son los topes de deuda, antes y durante estas tres administraciones del FA, y cada vez que hay un problema se sube el tope de deuda, así que se cambió la regla fiscal.
Volvamos al tema del déficit fiscal… ¿Coincide con los números del equipo económico? Porque, por ejemplo, Standard & Poor’s (S&P) cuando hace su informe de mayo de 2017, establece una forma de medición. Textualmente dice: “Esperamos que la gradual estrategia fiscal de Uruguay dé como resultado un déficit del gobierno general a 4.8% del PIB en 2017. Este déficit se incrementó a cerca de 5.5% en 2016 debido a un gasto extraordinario para liquidar deudas de empresas del sector público (a diferencia de la definición gubernamental del sector público, nuestra definición de gobierno general incluye al Banco Central y excluye empresas del sector público”.
Eso es una forma de medición.
¿Se están tomando formas de medición diferentes?
Cuando el gobierno le prestaba plata a Ancap, aparecía como un préstamo, y por tanto no es déficit. Ancap tomaba esa plata y se la prestaba a sus subsidiarias, consiguientemente tampoco era déficit, porque Ancap también funcionaba como un préstamo de las subsidiarias; o les prestaba o las capitalizaba. Cuando las capitaliza, en las cuentas fiscales eso se mide como inversión de cartera, como la compra de acciones, y no se mide en el déficit. Entonces, cuando el gobierno le condona la deuda a Ancap, en Ancap aparece una ganancia y en el gobierno aparece una pérdida, que en términos netos queda en cero, fiscalmente. Lo que pasa es que en algún momento había que haber medido como déficit y no como inversión de cartera cuando el gobierno le prestó la plata a Ancap y a su vez Ancap se la capitalizó a empresas. Por lo tanto, lo que estamos viendo en S&P no es el resultado del año 2016, en todo caso es un ajuste al resultado de muchos años para atrás y no de solo un año.
¿Cómo revertiría el déficit fiscal?
Hay que tener medidas claras y fuertes, primero sobre el empleo público. No alcanza con el tercio, hay que ver bien el tema de las vacantes, dónde y cómo se producen, y hay que ver la cantidad de oficinas. Por lo pronto, habría que empezar por un 2×1 en materia de reducción de empleados públicos. Hay que hacer un esquema como se hizo en la Ley de Presupuesto del año 95 de retiros y no reponer a la gente; es más de 2×1 en ese caso. Hay que restringir el resto de los gastos de alguna manera… Hay una cantidad de contratos y de gastos por todos lados, y todos los días aparecen nuevos. Yo aplicaría lo que hizo Clinton en su primera presidencia, cuando puso a un grupo de gente reconocida y estudió unidad por unidad todos los sectores del gobierno federal, y lo que no servía lo fue sacando. Así fue que tuvo casi superávit fiscal. Hay que hacer, además, una revisión de muchas cosas que el Estado está imponiendo sobre el sector privado, sobre todo en el exceso de información que se pide. Hay que pararse arriba del bosque y empezar a mirar de a uno los arbolitos pero con cierta coherencia. En estos años muchas cosas han perdido coherencia, lo que no quiere decir que al principio no la tuvieran ni que no hubiera intenciones de tenerla. Otra medida sería una revisión absoluta de determinadas actividades de las empresas públicas que generan pérdidas, en Ancap, en UTE, en Antel…
Hay que, de alguna manera, congelar el gasto en términos reales por un tiempo y esperar para ver qué pasa con el crecimiento. Salvo los gastos corrientes, y capaz que alguna cosa en las empresas públicas, el resto son todas acciones de mediano plazo, ninguna es instantánea. Nadie está pensando en despedir gente. El Uruguay no es así, de hecho, nunca se hizo así, pero hay que tener una consistencia de mediano plazo y una conducta. Si usted el resto del gasto lo congela en términos reales, razonablemente -hay algunas actividades que no se pueden congelar, pero otras sí-, y el país crece, usted toma esa recaudación y una parte la va a tener que derivar a la baja del déficit, otra parte la va a tener que destinar a aumentar las inversiones; ese sería un plan razonable.
Aparte de eso, yo creo que el país puede tener una tasa de crecimiento superior. Tendría que pensarse de vuelta en un programa de cómo eliminar ciertas regulaciones que están pesando muy fuerte ahora sobre el sector privado, y a su vez, también ver cómo reducir los impuestos sobre las rentas en general -las personas físicas naturalmente, pero también de las empresas que de a poquito han ido aumentando-. Nos hemos acercado a Argentina eliminando el ajuste por inflación, excluyendo una cantidad de gastos que no son deducibles. Hay una cantidad de cosas que se han hecho y hay que rever… Por ejemplo, el impuesto al patrimonio está pesando demasiado. Hay un montón de cosas que ya se han hecho, que hay que hacerlas, pero todas juntas queda claro que no se pueden llevar adelante, salvo que tengamos alguna dicha y el país empiece a crecer al 5-6% anual. Creciendo de esa forma se puede hacer mucho y muy rápido, esa es la verdad, pero hay que tener conducta y no gastarse ese dinero.
Hablemos de la deuda pública… ¿Cree que existe, precisamente, un problema real en el nivel de deuda pública?
Ahí hay un problema potencial real. Tenemos un nivel de deuda pública alto y más que la foto, el problema es la película. La película es que viene creciendo a un ritmo demasiado alto por año. En los últimos dos años creció algo así como 2.000 millones de dólares por año. Ese ritmo es absolutamente imposible de sostener, más allá de que en dólares a veces tenemos el atraso cambiario y esto cambia la aguja tres o cuatro puntos del Producto. Yo creo que Uruguay ya no debería solo plantearse tener un ratio Deuda/Producto que no crezca, sino quizás empezar a tender hacia un nivel que lo saque de la zona gris, porque hoy lo está. Cuando uno mira estadísticas internacionales, esto significa que no es tan fácil después conseguir créditos adicionales; hoy los tenemos. También ha pasado algo en el mundo que no se conocía: tasas de interés reales negativas por nueve años no hubo. Las hubo por represión financiera, pero por cuestiones de mercado y demás, no. Las tasas de interés suben, y a nosotros, paulatinamente, a medida que viene la deuda nueva, eso nos pesa cada vez más. Las tasas de interés están subiendo y van a subir, ¿a cuánto van a ir? Es posible que en términos reales sean menores a las que vimos en los 80 y los 90, pero no van a ser negativas, y ahí está el punto clave.
¿Qué piensa del tema de los cincuentones y la solución planteada por el gobierno? ¿Teme que una posible solución pueda tener similitudes con la expropiación de fondos que hizo el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en 2008 con las AFJP?
Primero, la solución del gobierno no la conozco más que por algunos titulares. Si es como esos titulares, a mí no me gusta la solución. La ley como tal fue concebida para que las personas se jubilaran razonablemente a los 65 años, como en la mayoría de los países del mundo está pasando, y en algunos casos son más de 65. Uruguay tiene esperanzas de vida -no de ahora, desde hace muchísimos años-, muy comparables con los países más desarrollados, por lo tanto, la ley está concebida para eso. Entonces, lo primero que habría que haber hecho es, decir ‘mire, si usted a los 65 años se va a jubilar, y tiene 30 o 35 años de servicio’, y le da que por la ley nueva es menor que la ley vieja, capaz que ahí hasta uno le podría dar la opción. Esos casos serían absolutamente mínimos y muy particulares. Si usted gana alrededor de 69.000-70.000 pesos nominales, de ahí para arriba es cuando usted le podría -entre los 60-65 años-, estar perjudicando el régimen mixto frente al régimen anterior. El régimen era incontrolable y el déficit nos comía el hígado, igual que ahora. Entonces, ¿usted va a armar una solución para qué? Yo soy uno de esos, de los cincuentones… No sé si soy de los que les conviene o no. Podía ir al BPS a preguntar, pero no voy porque mi conciencia me dice que esto no es así porque sí. Alguien tiene que pagar, y si no lo pagamos nosotros, lo van a pagar nuestros hijos y nuestros nietos.
Yo sabía que algo de esto me iba a preguntar y tomé nota de un estudio reciente que maneja las pensiones entre el año 95 y 2016, o sea, desde que rige la ley. Del mismo se desprende que 67 países del mundo redujeron las tasas de reemplazo, recortaron los beneficios, congelaron pensiones; 54 aumentaron la edad de retiro; y 76 países, además de eso, aumentaron también las condiciones. Uruguay, en el fondo, redujo las condiciones necesarias para jubilarse, en el 2008. Pero más que eso, lo que hizo fue una resolución del BPS de volver a admitir la prueba testimonial, con lo que se está tirando un tiro en el pie, porque eso lo paga alguien. No era esa la ley, en la ley la prueba testimonial se acaba. Además, hay determinadas formas de cálculo, y fue un acuerdo dejar en los 60 años, pero claramente cuando usted mira que a los 60 si tenía causal jubilatorio le redujo la cantidad de años de 35 a 30, y entonces por cada año que difiera le dan 2%-3% más. ¿Cuál es la edad efectiva hoy de retiro de una persona? Las mujeres están cerca de 64 y los hombres entre 64 y 65, más cerca de 65; entonces, son algunos cincuentones. Que me disculpen, si usted quiere jubilarse antes, está fenómeno, pero no es lo que queríamos hacer y no nos puede costar algunos miles de millones de dólares. No tiene sentido que eso pase así.
Porque pasando esa edad prácticamente se iguala la jubilación sin importar el sistema.
A los 64-65 años, no en todos los casos, pero en la enorme mayoría ya no hay diferencia. Los cálculos estaban hechos, o sea, no es que cambie la historia. Pero aparte hay otro tema… Hoy la tasa de interés está muy baja, yo le digo a una persona de 50, 52, 54 años, ‘a usted le faltan ocho o cinco años para jubilarse’, pero, ¿dentro de cinco o dentro de ocho años la tasa de interés va a estar tan baja como hoy o va a subir? Si usted hace la opción hoy y la tasa sube, cuando se va a jubilar, su renta vitalicia va a tener un rendimiento superior, y entonces capaz que no le conviene. Porque convengamos que esa tasa ha bajado mucho y que también está perjudicando al régimen mixto, ahora, es lo que se puede pagar. No me gustan las cosas que escuché, y voy a esperar para hacer una afirmación más contundente. Lo que usted me decía de Argentina… este no es el caso argentino, está claro. El gobierno ha defendido o ha mantenido los pilares, lo que sí es que de a pedacitos y de a poquito vamos a empezar a hacer contrarreformas, hacemos minicontrarreformas, que deterioran el sistema. En el año 2014 se tomó casi medio punto del Producto de los traspasos. Acá en principio no hay un traspaso, hay un fideicomiso, pero el fideicomiso, ¿qué es? Una AFAP es un fideicomiso.
En CRÓNICAS, hace algunas semanas, el presidente de Anafap dijo que el fideicomiso era crear otra AFAP.
Claro, es eso, y es ridículo. Entonces, manténganlo ahí, ahora, no venga a los 50 años… venga al momento de jubilarse, a los 65. Algún caso se puede contemplar, yo no digo que no se contemple, es más, la forma de contemplarlo es directamente subirle la diferencia de lo que le paga el BPS, pero todo el resto, y deja que los profesionales, que han hecho para mí un excelente trabajo de retorno de los activos, sigan manejándolo. ¿Una AFAP-BPS? ¿BPS-AFAP? BPS ya tiene la República AFAP, déjelo todo así, vaya al final, la ley está hecha para los 65 años. No nos engañemos, si hay algún caso estoy de acuerdo que se contemple, pero van a ser pocos, no vamos a violar ningún principio; la casuística es demasiado grande.
O que llegado el momento, opten.
Por eso, la opción es esa, al momento de jubilarse, pero no a los 60 años, es decir, a las edades razonables donde se retira en general la población, que además es lo que estaba pensado hacer en la ley original, y con edades de retiro adecuadas a nuestra sobrevida esperada.
¿Cómo evalúa la Ley de Inclusión Financiera?
Yo estoy en contra de la obligatoriedad de esta ley.
Ahora, si no se obliga, ¿no se corre el riesgo de que los cambios sean demasiado lentos?
Lo que pasa es que los cambios esos son sociales y culturales, yo no puedo obligar a la gente a tener un medio de pago. La obligatoriedad yo no la comparto, además ahí la ley puso una serie de incentivos y beneficios para determinados agentes, que no tienen sentido. Yo creo en la libertad… Ahora, si me dicen que por un tema de lavado de dinero y demás, hay determinadas operaciones que tienen que pasar por bancos, está todo bien, eso es otra cosa, no hay problema, pero no la obligatoriedad de tener todo pasado por un control. No me parece bien que el Estado conozca todo de todo el mundo.
El problema puede estar a nivel de la OMC
La Tasa Consular, que para algunos especialistas más que tasa es un impuesto, fue reimplantada –en plena crisis– durante el gobierno de Jorge Batlle. Usted, siendo ministro de Economía, se benefició de dicha circunstancia, y estableció –a la salida del gobierno, sabiendo que había ganado el FA– un cronograma de desgravación que dos años después, dejaba la alícuota en 0%. ¿Cree que es una medida inadecuada incrementarla, tanto para los productos que vienen de intra como extra Mercosur?
La Tasa Consular se eliminó por el año 91-92, por los acuerdos de la OMC, y se restableció por 2001-2002, con una alícuota del 2%, pero al implementarse como “tasa” no se incrementó el arancel externo común. Pero nosotros tuvimos un problema, y fue que –contradiciendo lo que establece la propia OMC– discriminamos a favor de Brasil y Argentina, y eso no fue lo mejor. Por eso, cuando se estableció el cronograma de desgravación de tributos a la importación, en enero del 2004, la disyuntiva era si podríamos llegar a eliminar la Tasa Consular, que no es ni “tasa”, porque no existe como contrapartida un servicio administrativo o jurídico de parte del Estado, y tampoco es “consular”, como era antes de su restablecimiento, donde sí existía una tarea de consularización previa al despacho de la mercadería desde el exterior.
Entonces, justamente para poder alcanzar una mejor asignación de recursos internos, se decidió mantener la Tasa Consular y bajar los impuestos, lo cual se confirmó cuando bajamos el 3% adicional de extrazona a los bienes terminados, y redujimos, en algunos casos a cero la alícuota correspondiente, como lo fue con respecto a los bienes de informática y telecomunicaciones y los insumos agropecuarios, así como los aranceles de extrazona que ya en algunos casos estaban llegando –por el régimen de convergencia arancelaria del Mercosur– al 14% y hasta el 16%.
Fue por ello que, ante tanto descenso de los aranceles, por una razón básicamente de asignación de recursos y no por un tema de picardía, pero estableciendo un cronograma de desgravación, mantuvimos la Tasa Consular.
Lo que se hace ahora es, supuestamente, también transitorio, es un impuesto a la importación, que vuelve a discriminar a favor del Mercosur, porque en el Mercosur la Tasa Consular sube del 2% al 3%, mientras que para el resto del mundo –salvo México al que no le cobramos esta tasa, cuando sus productos vienen al amparo del acuerdo bilateral que tenemos con ellos– se incrementa del 2% actual al 5%.
El mantener la “tasa” para las importaciones de Argentina y Brasil, tiene una razón muy simple, y es que se trata de países que nos exportan un número importante de productos, y por tanto, la recaudación correspondiente es muy alta, es decir, se trata de una medida netamente recaudatoria, y por ello, no es una buena medida, es una mala medida.
¿Y puede traer consecuencias políticas con los socios del Mercosur? Alguna voz de alerta ya hay.
Yo creo que los países del Mercosur, van a protestar, van a patalear, ahora, patalear, patalean siempre. Yo creo que más que en el Mercosur, que no sé cómo se va a resolver -aunque el Mercosur es en muchos casos casi una entelequia, entonces al final tampoco es que lo que pase sea gran cosa– el problema puede ser que se plantee una controversia a nivel de la OMC, que esta organización –a instancias de alguna de las partes contratantes de la misma que se pueda ver perjudicada por esta medida– termine haciendo alguna observación y hasta iniciar un proceso de solución de diferencias. Me parece que los problemas puedan venir más por ese lado que por el del Mercosur como tal.
“Todo se hizo bajo un plan de gobierno”
Usted llegó al ministerio de Economía luego de Alejandro Atchugarry. ¿Cómo recuerda ese momento tan crucial de la historia económica uruguaya? ¿Cree que hizo todo lo que pudo o le quedó algo en el tintero?
Nadie nunca hace todo lo que quiere ni suele hacer todo lo que puede. Lo que había era un plan de gobierno que había que ejecutar, que por los acontecimientos que el país debió soportar, estaba atrasado. Luego, cada uno le pone su impronta y su ritmo. Creo que mis nervios, o mi ansiedad, jugaron un rol de tratar de hacer y hacer cosas, y aunque los tiempos políticos no eran los más adecuados, de todas maneras se sacaron un montón de temas adelante. Se firmó con México el Tratado de Libre Comercio, se firmaron con Finlandia y Estados Unidos tratados de Promoción y Protección de Inversiones, se hicieron otras cosas en materia de importaciones, impulsando la apertura como una muy fuerte reducción de aranceles y la liberalización de ciertos bienes, se consiguieron arreglar algunos puertos y concedieron otros sobre el Río Uruguay, se licitó el Aeropuerto de Carrasco, se licitó la tercera banda de telefonía celular… Había una agenda que tratamos de impulsar. Por decreto redujimos los aportes de la construcción al BPS, adecuándonos estrictamente a una tarifa técnica en el sentido de qué es lo que paga el BPS, la licencia, el salario vacacional y el aguinaldo de los obreros. Empezamos con el tema de la desdolarización, allí se podría decir de “uización” (derivado de UI) en todo caso. Emitimos por primera vez, en octubre del 2003, un título en UI en el mercado internacional con una gran demanda. Era el primer título en moneda local de un mercado emergente registrado en los principales mercados mundiales en 100 años. Hacía cinco meses habíamos hecho el canje; era casi increíble. Redujimos con eso la tasa de interés que estábamos pagando sobre los títulos en UI que internamente era altísima. No le quiero mentir, pero si mal no me acuerdo la redujimos casi a la mitad en ese momento. Tomamos la decisión de tratar de no emitir en dólares, de hecho, no emitimos en dólares, y emitimos también una nota en pesos nominales, como ahora, en el 2004, bajo diferentes condiciones. Las tasas de interés eran más altas naturalmente, y además tenía una cobertura cambiaria, que no podía nunca rendir menos que 0% en dólares, pero podía ser 0.
Esas fueron algunas de las cosas que en el área económica tratamos de hacer, entre las que estuvo la reducción impositiva de los impuestos de emergencia que se votaron en 2001 y 2002 y, un poco más que ellos. Se hicieron muchas más, pero todo bajo un plan de gobierno. Lo que pasa es que el gobierno del presidente Jorge Batlle tuvo enormes problemas que vinieron del exterior, que fueron de una dimensión desconocida.
A eso sumarle la fiebre aftosa…
Que también vino de afuera. Pero además, mire las estadísticas de los precios internacionales de aquel momento: son los mínimos en los últimos 40 años, hasta el 2002. A su vez, la crisis en Argentina fue monumental, lo mismo que en Brasil. Un tema con Brasil, que me olvidé de decírselo y lo quiero poner en claro porque es muy importante: con Brasil la caída del Producto no pesa tanto como la inestabilidad cambiaria. La inestabilidad cambiaria de Brasil es mucho más importante para el nivel de actividad de Uruguay que la caída del Producto, porque se nos abaratan y se nos encarecen, entonces, cuando se nos abarata durante mucho tiempo, eso es muy complicado, más que el Producto en sí con Brasil. Con Argentina no tanto, con Argentina estamos más o menos. Vuelvo atrás en el tiempo… Quedaron en el tintero mil cosas por hacer, pero no solo a mí, al gobierno entero le quedaron por hacer; por lo pronto, la reforma de la Caja Militar y Policial.
Que estaban en carpeta.
Estaban, y no fueron aprobadas.
La salida económica financiera fue catalogada de “brillante” por algunos analistas, al punto que torció todo un esquema de políticas del FMI. ¿Le faltó un enfoque social a la salida de la crisis?
El tema social se veía, si usted mira qué pasó, por ejemplo, con las partidas de alimentación y las partidas para la educación y demás, en términos reales algunas cayeron, pero otras no. De hecho, la alimentación fue reforzada, el programa de escuelas de tiempo completo no fue parado. Es cierto que hubo una reducción de ingresos reales, pero el país la tuvo, y si no hay dinero, usted tiene mucha deuda y nadie le presta, no tiene forma de amortiguar eso. No es cierto que no haya habido privilegios para las partidas sociales, sí las hubo, en especial en la educación y en la salud. La implementación, que la hizo el Dr. Atchugarry, de la Unidad de Compra Centralizada permitió ahorros importantísimos porque el Estado estaba atrasado y los sobreprecios eran enormes. Pero eso permitió enormes ahorros y mantener volúmenes en la alimentación y en medicamentos. Recuerdo cuando el Dr. Atchugarry nos dijo: ¿Y si hacemos estas cosas? Y fue él el que se encargó de hacerlo, de llevar adelante y de ponerle tiempo, paciencia y cabeza. Es cierto que había restricción de recursos, pero sí hubo priorización, no tenga la más mínima duda. Hubo cambios en la forma de administración que fueron innovadores y que permanecieron.
Perfil
Economista (UdelaR, 1984). Contador Público (UdelaR, 1985). Ministro de Economía y Finanzas 2003–2005. Gobernador por Uruguay del FMI 2002–2003 y del Banco Mundial y BID 2002–2005. Director de la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía y Finanzas 1995–2003. Senador de la República 2005–2010. Asesor y consultor de empresas en materia económica y financiera. Profesor Titular de Economía y Finanzas Públicas en la Universidad de Montevideo. Dicta clases en postgrado de esta Universidad y la Universidad Católica. Profesor de Macroeconomía en la Universidad de la República. Conferencista nacional e internacional sobre políticas públicas y macroeconomía. Consultor de Organismos Internacionales -FMI, Banco Mundial y BID, entre otros-. Asesor del ministro de Economía y Finanzas 1991-1994.
