Desde el Cinve se ha planteado la necesidad de avanzar hacia una segunda generación de reforma tributaria, motivo por el cual CRÓNICAS conversó con dos de sus investigadores al respecto de ese y otros temas. En una larga charla, Grau Pérez opinó que los anuncios del gobierno de rebaja impositiva no apuntan hacia donde más le “aprieta el zapato” a la sociedad. Por su parte, Fernández se refirió a la lucha contra la inflación que, según entiende, tendría que ser “un compromiso de todos los ámbitos del Estado, no solamente del Banco Central (BCU)”.
Por Ricardo Delgado | @ricardo_dl y Magdalena Raffo | @MaleRaffo
-¿En qué se basa la propuesta del Cinve de ir a una reforma tributaria de segunda generación y cuáles serían los principales objetivos?
-Carlos Grau Pérez (CGP): Actualmente Uruguay cuenta con una estructura tributaria que es el resultado de la reforma del año 2007. Si bien posteriormente existieron modificaciones, estas han sido en el marco de la estructura vigente y no alteraron su ADN.
Los cambios que se vienen procesando en la dinámica económica y los que se prevén para los próximos años generan la necesidad de avanzar hacia una reforma de segunda generación. No se trataría de una reforma radical, ya que el diseño actual ofrece un marco coherente sobre el que es posible incorporar las innovaciones que se entienden necesarias.
Uno de los fundamentos de la reforma es la necesidad de hacer frente a la erosión que se presenta en las bases imponibles, es decir, a la reducción de los valores sobre los que se aplican las tasas impositivas. Por ejemplo, el consumo constituye la base imponible del IVA. Esta erosión implica una amenaza importante a la suficiencia del sistema tributario. Además, presiona al crecimiento de las tasas impositivas como mecanismo para evitar la pérdida de recaudación. Entre sus causas se pueden mencionar los cambios en el mundo del trabajo, la deslocalización de los factores productivos y de las estructuras jurídicas, la reducción del consumo de combustibles fósiles, el crecimiento del comercio digital, y la eficiencia en el uso de instrumentos empleados para reducir el consumo de determinados bienes, como por ejemplo el tabaco.
Otro fundamento de la reforma de segunda generación es avanzar en el impacto que la tributación tiene en materia de equidad. Con la reforma de 2007 se avanzó en esa dirección, pero es posible, y podríamos decir necesario, avanzar aún más. Un ejemplo claro al respecto lo representa el IVA. Actualmente existen productos para los que se definieron tasas menores a la tasa básica o tasa normal. Este tratamiento diferencial implica una importante pérdida o renuncia de recaudación, equivalente a tres puntos del PIB. Buena parte de este beneficio lo reciben los hogares de mayores ingresos porque son los que mayoritariamente consumen los bienes que reciben el tratamiento impositivo favorable. Como forma de corregir este problema, se propone avanzar en la figura del denominado IVA personalizado, que en esencia consiste en personalizar la tasa de IVA que paga cada hogar teniendo en cuenta su nivel de ingreso. También apuntando en la misma dirección estamos proponiendo darle a la imposición a la riqueza un papel no marginal en nuestra estructura tributaria. Cabe destacar que la imposición a la riqueza le da legitimidad a la estructura tributaria, y ello contribuye a un mayor cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales.
-¿Cómo tomaron el anuncio de Lacalle Pou de que bajará el IASS y el IRPF?
-CGP: Entiendo que el anuncio forma parte de la racionalidad definida en el marco del denominado ciclo económico electoral. Parece ser más una consecuencia de una estrategia del gobierno de cara a las próximas elecciones que una medida basada en fundamentos socioeconómicos.
El gobierno enmarca la medida en el cumplimiento de la promesa electoral de reducir los impuestos. Sin embargo, en años anteriores se incrementaron las tasas de IVA que se aplican a las compras realizadas con medios de pago electrónico o al momento de definir ajustar el valor de la BPC empleando la opción que generaba mayor recaudación.
Además, resulta llamativo que en momentos en que se está discutiendo una reforma jubilatoria cuyo objetivo es reducir su déficit, se esté promoviendo una medida que reduce los ingresos del sistema previsional. Lo que se escribe con una mano se borra con el codo.
Por último, una vez que se entiende que existe margen para reducir la imposición, la pregunta podría ser: ¿Dónde le aprieta más el zapato a nuestra sociedad? Y apuntar en esa dirección. Las medidas anunciadas claramente no hacen eso ya que sus beneficiarios serán los contribuyentes del IRPF, lo que implica el 33% de las personas con mayor ingreso por rentas del trabajo, y los contribuyentes del IASS, que representan el 20% de los jubilados que reciben mayores prestaciones.
En la medida en que la pobreza infantil sigue siendo un problema por resolver, en lugar de usar los fondos que se consideran disponibles para disminuir el IRPF y el IASS, se podrían destinar al combate de la pobreza infantil. Esta medida podría tener un impacto social positivo de corto, mediano y largo plazo.
-¿Es factible cumplir con el compromiso de recuperar salario al final del período considerando el deterioro de la coyuntura económica local e internacional?
-Adrián Fernández (AF): La caída del salario real del año 2022 respecto del promedio de 2019 se sitúa hoy en aproximadamente 4,4% para el sector privado y 2,7% para el público. El compromiso del gobierno es que el salario real retorne al nivel que tenía previo a la pandemia, aunque hay que notar que lo que se perdió durante estos dos años de caída no se recupera. Los niveles salariales dependen de muchos factores, y ciertamente en 2023 y 2024 jugarán un papel clave los compromisos políticos y los tiempos electorales. Dejemos de lado el sector público. En mi opinión el gobierno posibilitará la recomposición del poder adquisitivo, sin que se puedan descartar movilizaciones sindicales importantes durante la Rendición de Cuentas.
Para el sector privado, coincido con el punto implícito en la pregunta: la situación económica general del país no va a contribuir. Considerando los datos de INE, desde 1996 hay 11 períodos bianuales en que se produce un aumento superior al 4,4% del salario real privado, pero en ellos el crecimiento del PIB fue en promedio del 4,7% anual. En 2023 y 2024 es probable que tengamos un crecimiento magro, en el rango de 2 a 2,5%.
Frente a esta caída del salario privado promedio, la situación por áreas es muy diversa. De los 31 sectores económicos privados que reporta el INE, ocho tuvieron pérdidas superiores al 6%. Se trata de áreas con nivel de actividad que no se ha recuperado desde la pandemia, como transporte, hoteles y restaurantes, comercio en general.
Algunos sectores privados ciertamente van a tener dificultades para cumplir con la recuperación del salario real. Y, nuevamente, tendremos conflictividad sindical, y la disyuntiva de recuperación del salario o mantenimiento del empleo.
-¿El déficit bajó de forma genuina o creen que ahora cuando se recuperen salarios públicos y pasividades va a volver a aumentar?
-CGP: Lo primero que me viene a la cabeza es la creación en la Ley de Urgente Consideración (LUC) de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas. En la campaña electoral de 2019 a la agencia se le asignaba un papel protagónico en lo que hace a la contención del gasto público. En el programa de gobierno del Partido Nacional se establecía que no hay posibilidad de mejora y evolución eficiente de la gestión si no medimos objetivamente los resultados y evaluamos el desempeño de cada entidad pública o privada que administre recursos del Estado. Sería importante que los informes elaborados por la agencia se divulguen y estén a disposición de la ciudadanía. Podrían aportar información para, por ejemplo, responder esta pregunta.
No obstante, si tenemos en cuenta la caída del valor real de salarios y pasividades, los anuncios del gobierno de recuperación, el carácter expansivo de la última Rendición de Cuentas, el inicio del pago de las PPP y la lógica del ciclo económico electoral, todo hace pensar que una parte de la reducción del déficit se revertiría en los próximos años.
-¿Cómo analizan el rumbo de la política monetaria del BCU?
-AF: Cuando se evalúan los bancos centrales en el mundo, una de las características positivas que se resalta es el compromiso con las metas y con las políticas que adoptan. La lucha contra la inflación requiere de políticas antipopulares, que en ocasiones contribuyen a aumentos de la tasa de desempleo. Por eso los bancos centrales reciben críticas desde los más variados frentes, con duras confrontaciones con el Ejecutivo. Un ejemplo de esto ocurrió durante la presidencia de George Bush (padre) en Estados Unidos.
En el caso de Uruguay, el BCU ha estado firme en su política contractiva desde mediados del año 2021. El problema, en nuestra opinión, es que se ha aplicado una política inadecuada desde un punto de vista general, y aún específico para el tipo de inflación que se observó en Uruguay desde el 2021, cuyo origen fue un fuerte shock externo.
Lo hemos dicho muchas veces, pero queremos repetirlo una vez más: la inflación es un fenómeno muy complejo que requiere de esfuerzos mancomunados desde todos los ámbitos de las políticas públicas. El BCU debe jugar un rol, probablemente protagónico, pero también deben hacerlo el Ministerio de Economía y Finanzas y los ministerios sectoriales. La lucha contra la inflación debe ser un compromiso de todos los ámbitos del Estado, no solamente del BCU. Y no puede descansar únicamente en una política monetaria tradicional.
Los exportadores, “damnificados por la política monetaria”
-¿Coinciden con los planteos del sector exportador acerca de las dificultades que está implicando un dólar bajo?
-AF: Ciertamente es uno de los sectores damnificados por la política monetaria. Es cierto que juegan muchos factores en la pérdida de competitividad (de precios) de la economía uruguaya. Se ha argumentado que el muy buen desempeño de las exportaciones, especialmente agropecuarias, ha contribuido a la revaluación del peso, pero nosotros no coincidimos con ese diagnóstico. Más allá de que puede haber jugado un papel, en sentido contrario se retrajeron algunos rubros de exportación, aumentaron las importaciones. Y, por otro lado, es claro el cambio de portafolio de los agentes internos, de activos en dólares a pesos, lo que se explica principalmente por la política monetaria.
“La inflación se ubica por encima de un nivel deseable, pero no es preocupante”
-¿Es preocupante el nivel de inflación actual? ¿Qué se puede esperar?
-AF: Desde un punto de vista de largo plazo, hay efectos negativos sobre el funcionamiento de la economía con estos niveles de inflación de 8%. Para un país como Uruguay, una inflación del orden de 4% anual sería probablemente óptima.
Ahora, como en todos los problemas económicos, hay que mirar los costos y los beneficios de las políticas que se van a aplicar. La política monetaria que se está aplicando hoy podría (y enfatizo el modo condicional) reducir la inflación y ubicarla en el rango meta, pero con costos muy altos, desproporcionados a los beneficios que arrojaría.
La inflación actual se ubica por encima de lo que sería un nivel deseable, pero ciertamente no es preocupante. Nosotros no observamos ningún tipo de riesgo de espiral o de factores de retroalimentación que lleven a una inflación creciente, más allá del 10%, aun teniendo en cuenta la perspectiva de incrementos salariales en el futuro próximo.
