De acuerdo con Rodolfo Saldain, futuro presidente de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (organismo que surge a raíz de la LUC), para atacar los problemas de la seguridad social en Uruguay se debe “contraer el sistema de reparto y ampliar el capitalizado”, lo que denominó como una reforma estructural. Esto debe ir acompañado, profundizó, de modificaciones del tipo paramétricas; por ejemplo, subir la edad de retiro a 65 años “con una muy pausada transición».
Por Ignacio Palumbo | @ignacio_palumbo
“Es inminente una reforma de la seguridad social. El gobierno saliente definió su urgencia, pero no la acción. Debemos hacer del sistema de la seguridad social un sistema sostenible”, aseveró el presidente de la República, Luis Lacalle Pou, en su discurso de asunción el pasado 1º de marzo.
Además de garantizar la sostenibilidad del sistema, la reforma tiene como tarea rebatir el déficit fiscal del Banco de Previsión Social (BPS) que, al día de hoy, asciende a más de US$ 190 millones. Con este propósito, el gobierno incluyó en la ley de urgente consideración (LUC), aprobada en julio, la creación de una Comisión de Expertos en Seguridad Social para encarar el tema en profundidad.
En este contexto, CRÓNICAS dialogó con su “promitente presidente”, Rodolfo Saldain, para ahondar en la materia y tener una visión acerca de cómo se llevará adelante esta transformación en el sistema previsional uruguayo.
– ¿Qué solución tiene la falta de sostenibilidad del sistema de seguridad social en Uruguay?
– Uruguay tiene una línea de base bien importante en algunos aspectos. Por ejemplo, la cobertura poblacional para personas mayores de edad es prácticamente universal; el 97,5% de los mayores de 65 años tiene derecho a una jubilación o pensión. Esa es una situación realmente buena y que debe ser contemplada.
Tiene también una muy buena cobertura en cuanto a trabajadores en actividad. Ahí hay algunos desafíos importantes, algunos que son de carácter estructural y que todavía no sabemos muy bien cómo van a devenir; tienen que ver con la incorporación tecnológica y cómo va a impactar en la cantidad de trabajo y actividades que desaparezcan y en las que surjan, y si coincide la velocidad de destrucción de puestos de trabajo con la velocidad de creación. Allí está la gran interrogante.
Después, sí hay un problema que hay que abordar y debe encararse: el del nivel del gasto en materia de seguridad social -que está en el orden de 12 puntos del PIB aproximadamente- y de la trayectoria que tiene ese gasto que es creciente. Ahí hay dos problemas, y (están) asociados al contexto demográfico, y allí está la base de la situación. La población en edad de trabajar en Uruguay se estanca y decrece en las próximas décadas, y el único sector de población que se multiplica es el de los mayores de 65 años. Por lo tanto, lo que se llama la tasa de sustentabilidad -es decir, los trabajadores en edad activa para soportar el costo o la seguridad económica de una población mayor sobre la base de transferencias de ingresos- es muy reducida. Y, por lo tanto, el peso de la mochila sobre nuestros hijos y nietos (los trabajadores del futuro) ya es grande y va a ser cada peor.
¿Qué han hecho otros países que ya han pasado por situaciones de este tipo? Que la seguridad económica en la vejez no dependa tanto de transferencias intergeneracionales, sino que una parte muy importante -y en algunos casos la principal- surja de regímenes plenamente capitalizados durante la etapa laboral de los que entonces sean jubilados. ¿Qué quiere decir eso? Que regímenes como el del BPS tiendan a contraerse y, por el contrario, se expandan regímenes de capitalización completa.
Entonces, ¿qué es lo que hay que hacer? Contraer el sistema de reparto y expandir el sistema plenamente capitalizado.
– ¿Se debe hacer una reforma estructural o paramétrica de la seguridad social?
– Tiene que haber una reforma paramétrica sin duda, pero también creo que tiene que haber una reforma de tipo estructural que contraiga el pilar de reparto y agrande los componentes obligatorios y voluntarios del pilar de capitalización.
– ¿Se debería enfocar en todas las cajas por igual?
– Ese es el mandato legal que está en la Comisión: estudiar todas las cajas. Hay que ver cuál es la situación de base de cada una de ellas.
– Pensando, por otro lado, en lo paramétrico, ¿es seguro que se va a tener que subir la edad de retiro? De ser así, ¿a cuánto pasaría?
– Yo entiendo que hay que subir la edad de retiro al orden de los 65 años con una muy pausada transición, en función de cómo ha evolucionado la esperanza de vida. En Uruguay, la esperanza de vida de los 60 años crece a razón de 1.5 meses por cada año que pasa. Cuando la edad de 60 años fue establecida en 1979, el número de años que promedialmente se cobraba la jubilación era cinco años menos que el que se cobra hoy. En la medida en que no se haga un ajuste de ese tipo, realmente este tendría que venir por la cuantía de los beneficios que se pagan, y eso llevaría a -probablemente- situaciones de insuficiencia muy marcada en el monto de los beneficios jubilatorios.
En mi opinión es necesario elevar la edad de retiro sin dejar de perder de vista algunos componentes que habitualmente no se manejan y es que las ganancias en longevidad no son equitativas. ¿A qué me refiero con eso? Es muy conocido que hay diferencias por sexo; las mujeres viven, promedialmente, cuatro años más que los hombres. No es la única, porque también por nivel socioeconómico hay también una diferencia. No es la misma la longevidad de una persona de ingreso medio o alto y con 12 años o más de educación, que una persona de ingreso bajo y con menor educación. Eso debe contemplarse en el momento de pensar en edades jubilatorias.
– ¿Cuáles serán los plazos de la Comisión una vez esté creada, y para cuando cree que estará pronto el proyecto de ley?
– La Comisión está a la espera que el Frente Amplio indique cuáles son los técnicos que aspira integrar.
“Pienso que en el segundo trimestre del 2021 todo el Ejecutivo estaría en condiciones de preparar y elevar al Parlamento este proyecto de ley”
Una vez creada, va a tener 90 días para el diagnóstico y 90 días para formular propuestas. Eso nos está llevando al primer trimestre del año próximo, según cuando se empiece a trabajar. Pero pensando que se empiece a trabajar en las próximas semanas, pienso que en el segundo trimestre del año próximo todo el Ejecutivo estaría en condiciones de preparar y elevar al Parlamento este proyecto de ley.
– Teniendo en cuenta estos plazos, ¿en cuánto tiempo se podrían ver los resultados?
– Hay resultados directos e indirectos. Los directos se van a estar viendo a partir de cinco, seis, siete años de aprobada la reforma, no antes. En la medida en que a la población jubilada no se le va a afectar ninguno de los derechos, a quienes tienen ya derechos adquiridos -aunque no sean jubilados tampoco-, y a quienes estén muy próximos a la edad jubilatoria, no va a haber ningún cambio que los afecte. Eso hace que se dilaten los efectos de la reforma.
De todas maneras, hay efectos indirectos, porque si se aprueba la reforma -en el mediano y largo plazo- se reduce la presión sobre las finanzas públicas del régimen jubilatorio. Eso es un valor muy apreciado para todo el proceso de inversión a nivel empresarial y toda actividad económica.
– Pablo Mieres, ministro de Trabajo, señaló a CRÓNICAS hace un par de semanas que su objetivo es tener la reforma aprobada sobre fines de 2021. ¿Lo ve posible?
– Sí, lo veo posible.
– ¿Cuánto se pretende ahorrar con la reforma?
– No tengo un número para dar.
– ¿Por qué no se incluyeron a las AFAP en la Comisión? ¿No cree que se está dejando fuera a un actor importante?
– Para nada están afuera. Sin embargo, esta es una comisión técnica de quienes son las partes interesadas. Las AFAP son un instrumento de gestión, que tienen un rol muy importante en la administración de los activos, pero no más importante del que tiene el Banco de Seguros, que el que tiene el BPS, que el que tienen las cajas paraestatales, y ninguno está en la Comisión, aunque todos van a tener oportunidad de participar.
– El sistema de reparto parece no tener futuro en la situación demográfica del país. ¿Cuánto más peso deberán tomar las AFAP en el sistema mixto?
– El sistema de reparto necesariamente tiene un rol que jugar incluso en el nuevo sistema del país. Un sistema que no tenga un componente de reparto está llamado a fracasar socialmente. Nosotros desestimamos en el año ’95 una reforma que se basara exclusivamente en un régimen de capitalización individual, y por eso fuimos por un régimen mixto que hoy, diría, está prácticamente fuera de discusión en gran parte del mundo.
Por tanto, el componente de ahorro y de capitalización completa, en mi opinión, va a tener a futuro un espacio mayor que el que tiene hoy día incluso, pero con modalidades que habrá que ver a lo largo del proceso de discusión.
“Un sistema que no tenga un componente de reparto está llamado a fracasar socialmente”
– ¿Cómo se podría encarar el tema del déficit del BPS? ¿Qué acciones se están tomando, o se pueden tomar?
– Hay acciones del tipo administrativo que está tomando el directorio del banco, naturalmente. Y después son estas que mencionaba que tienen que ver con la reforma paramétrica y estructural.
No creo que vaya a haber incremento de tributos afectados, porque el incrementar la presión tributaria sobre salarios en un contexto de amenaza al empleo como el que se vivía antes del Covid-19, y más después de su aparición, parece agregar inconvenientes.
– Más allá de la reforma, ¿qué evaluación hace hoy del sistema previsional uruguayo?
“No podemos encarar la protección social con el mismo esquema que en el Siglo XX”
– El sistema previsional uruguayo es parte central de la forma de ser del país. Durante el Siglo XX apoyó fuertemente el surgimiento y consolidación de las clases medias a nivel nacional y de los sectores más vulnerables, y sin duda está llamado a seguir teniendo el rol de cohesión social como el que ha caracterizado al Uruguay.
Para eso es necesario, en gran medida, actualizar a las nuevas realidades demográficas del Siglo XXI. No podemos encarar la protección social con el mismo esquema que en el Siglo XX, cuando la población crecía a un ritmo que éramos a nivel global de enorme expansión demográfica y superpoblación, y ahora estamos a un ritmo de estancamiento y decrecimiento poblacional. Por tanto, ahí están los principales desafíos a afrontar.
Un diagnóstico del problema
El docente del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales, y experto en materia de seguridad social, Álvaro Forteza, también se refirió a cómo encarar las reformas necesarias.
Así, indicó que para encontrar la solución, primero hay que tener un diagnóstico del problema, el cual “no es nada sencillo”. Según reflexionó, los temas a discutir incluyen sostenibilidad, costo, regulación y supervisión del sistema, así como también un debate sobre adecuación de beneficios. “Si bien en general se entiende que el sistema uruguayo cubre bastante bien a la población en tercera edad, hay algunas inequidades que probablemente vayan a estar sobre la mesa”, apuntó.
En este sentido, este abanico de tópicos configurará un futuro diseño de propuestas, que pueden ir desde las reformas paramétricas hasta las estructurales, “que cambian algunas reglas de juego”. A su entender, la reforma debe ser “un poco más profunda que lo que sería una meramente paramétrica, pero manteniendo algunos aspectos básicos”.
De esta manera, evaluó positivamente al sistema mixto uruguayo; aunque reconoció que debe ser perfeccionado, opinó que “ha funcionado”. Más allá de los dos pilares que lo componen -uno de reparto y otro de capitalización-, Forteza insistió en que “habría que hacer cambios importantes en lo que se llame el pilar cero”. Esto compendia toda la parte no contributiva, es decir, todas las prestaciones previsionales para los sectores de menores ingresos, explicó el experto. “Eso habría que fortalecerlo”, aseveró.
En cuanto a los dos componentes principales del sistema previsional, en el de reparto “sería conveniente hacer una reforma más estructural (…) con mayor proporcionalidad entre beneficios y contribuciones”. Por otro lado, en el de ahorro individual también hay que hacer ajustes, comentó, “muy especialmente en la fase de pago, que tenemos dificultades”.
El protagonismo de las AFAP
María Dolores Benavente, gerente general de Unión Capital AFAP, y Sebastián Peaguda, presidente de Anafap y gerente general de AFAP Sura, también abordaron el tema con la premisa de que la solución “nunca es definitiva”, según sostuvo Peaguda.
Para ambos ejecutivos, se necesitan aspectos tanto estructurales como paramétricos en la reforma que se busque hacer. “Hay reformas de fondo que pueden ser contemplar los distintos regímenes que hay y tratar de unificarlos, y hay reformas más paramétricas”, analizó Benavente. A modo de ejemplo, expresó que algo estructural sería “permitir que los jubilados puedan trabajar”, y otros asuntos más “de gestión”, como “ver qué pasa con las jubilaciones por incapacidad o con la edad de retiro”. Peaguda, por su parte, consideró que se necesita una reforma de la seguridad social “que vaya actualizando cierta parte de los parámetros, pero que en el fondo lo que cubra con diseño es el compromiso fiscal que tiene”.
Asimismo, los dos reconocieron que la Comisión de Expertos no citó a las AFAP para trabajar -una vez sea creada-. Sin embargo, Peaguda indicó que se presentó una carta tanto al ministro de Trabajo y Seguridad Social, Pablo Mieres, como a la OPP, en donde “quedamos a disposición para poder participar” en lo que se considere oportuno.
A pesar de la disposición, el presidente de Anafap opinó que “tal vez hubiera sido oportuno ser parte de la comisión”.
Si bien reconoció que el grupo de expertos les daría un lugar para ser escuchados, eso no sería suficiente. “Muchas veces ser escuchados en un espacio de tiempo tan acotado puede llegar a ser poco propicio. Tenemos que encontrar otros ámbitos con más tiempo y más capacidad de intervenir con los conocimientos que hemos ido desarrollando estos años”, afirmó Peaguda.
Asimismo, el experto dijo que en la reforma se les puede dar más protagonismo a las AFAP, pero más que a ellas en sí mismo, al sistema de capitalización individual.
“A veces se pierde un poco cuál es el inmenso valor que entregan (las AFAP), que es la administración profesional de los fondos, pero después está el otro gran valor que es la separación del patrimonio del Estado. O sea, el dinero es de los trabajadores, no es del Estado, con lo cual las decisiones que tenga que tomar el Estado no pueden pasar por la afectación de estos fondos, porque son de las personas. (Eso) es algo que debe preservarse, que debe resguardarse”, reflexionó.
Por otro lado, ambos coincidieron en que se debería incluir un nuevo (tercer) fondo dentro de las reformas de las cuentas individuales, diseñado específicamente para los más jóvenes. Debería estar dotado de “más riesgo y más rentabilidad”, acotó Benavente. El objetivo, añadió Peaguda, es que “puedan invertir en algunos activos”, ya que hoy en día “no se está invirtiendo”.
