José Luis Curbelo Candia, Lic. en Economía, Primer Premio en el Premio Anual de la Academia Nacional de Economía
Luego de dos décadas de negociaciones, se cerró en Bruselas el Acuerdo de Asociación Estratégica Mercosur – Unión Europea (UE), que no solo implica mejoras sustanciales en distintos aspectos del relacionamiento con el bloque europeo, sino que, además, cambia el lente a través del cual el Mercosur es visto por otros grupos de países y potencias mundiales.
El acuerdo, que aún debe atravesar las etapas de revisión legal, traducción del texto a 23 idiomas, firma de los mandatarios de los países miembros del Mercosur y del presidente del Consejo Europeo, y la ratificación del mismo por parte del Parlamento Europeo y el uruguayo, para tener aplicación provisional en nuestro país, es, sin duda, el más completo y ambicioso suscrito por ambos bloques a lo largo de su historia. Lo anterior se evidencia al tener en cuenta que, por medio de este, se crea un mercado de bienes y servicios de 800 millones de consumidores, quienes amplían sus posibilidades de acceso a una oferta considerablemente más variada a precios más competitivos. Asimismo, y para dimensionar con mayor precisión la envergadura del acuerdo, vale mencionar que, en conjunto, ambos bloques representan casi un cuarto del PIB mundial y mantienen un comercio bilateral de bienes y servicios por más de US$ 100.000 millones anuales.
En una coyuntura de incertidumbre generalizada en el comercio internacional, con relación al impulso proteccionista encabezado por la guerra comercial sostenida entre las dos principales potencias económicas mundiales -Estados Unidos y China-, con consecuencias ya palpables -China exhibe su crecimiento más magro en casi tres décadas-, este acuerdo de ostensible profundidad revitaliza la tendencia históricamente aperturista de la economía mundial. Cobra mayor relevancia al encontrar como promotores del mismo a Brasil y Argentina, usualmente asociados a una filosofía más cercana a la idea de cerrarse al mundo, con un arancel promedio que ronda el 13% en ambos casos -en la UE, ascendió a 2.35% en 2017, según datos del Banco Mundial-.
Como señal, este acuerdo se circunscribe en el marco de otras tratativas y negociaciones actualmente en desarrollo que pretenden abrir nuevos mercados para bienes y servicios del Mercosur, posicionando al bloque como un eje que apunte hacia la región latinoamericana y hacia el resto del mundo, con especial foco sobre la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), Canadá, Singapur y Corea del Sur.
La Comisaria europea de Comercio, la sueca Cecilia Mälstrom, definió el acuerdo recientemente suscrito como un “potente mensaje al mundo contra el proteccionismo”, reiterando los conocidos beneficios del comercio internacional en términos de creación de empleo y aumento de la inversión. Además, Mälstrom fue tajante al hacer referencia a algunas de las voces que, desde sectores agricultores y ganaderos, se alzan contra los supuestos riesgos que este representa para algunas de las naciones pertenecientes a la UE, y afirmó que “no se puede reabrir ni mejorar”, lo que, más allá de los meses o años que pueda tomar su puesta en funcionamiento, le da solidez institucional a las expectativas que existen alrededor de un tratado que, para el bloque europeo, implica la eliminación de aranceles por un valor de 4.000 millones de euros.
Antes de analizar algunas de las aristas más relevantes del acuerdo anunciado, es importante subrayar que cuando se habla de la UE se está haciendo referencia a un mercado enorme que consta de 500 millones de habitantes y que representa aproximadamente el 20% de la economía mundial. Además, es el primer inversor mundial con un stock que asciende al 30% del total en el planeta e importa el 17% de las compras de bienes y servicios realizadas a escala internacional, ubicándose en segundo lugar en ese aspecto con la suma de dos billones de euros extrazona. Surge claramente, aún si a esto no se le agregaran los importantes detalles del acuerdo, la crucial importancia de igualar las condiciones de acceso a este mercado de las que ya gozan otros actores y que, hasta ahora, significan un fuerte detrimento de los intereses de inserción y competitividad de la producción del Mercosur, sobre todo en materia agrícola.
Los alcances
Más allá de los aspectos estrictamente comerciales que se describirán, es fundamental comprender el alcance del acuerdo en otros estamentos, lo que también evidencia la profundidad del mismo. A modo de ejemplo, suscribir un tratado de este tipo afianza los vínculos políticos preexistentes entre las naciones involucradas, a la vez que fortalece los relativos a aspectos culturales y económicos. Asimismo, los modernos parámetros aplicados en la confección del acuerdo generan un entorno normativo e institucional acorde que da paso a una nueva generación de compromisos en materias como servicios, medio ambiente o cooperación.
En cuanto a las exportaciones de bienes, como uno de los capítulos más significativos, cabe destacar que la UE, en virtud de este acuerdo, eliminará los aranceles para el 92% de las exportaciones del Mercosur y concederá un acceso preferencial para otro 7.5% de ellas. Ese trato especial incluirá la ampliación de cuotas y otras modalidades de acceso que no significarán la supresión total de aranceles existentes. Como indica la matemática, menos del 1% de los bienes quedará excluido de los beneficios vinculados al acuerdo. Como contraparte, el Mercosur tendrá que eliminar los aranceles para el 91% de las importaciones provenientes del viejo continente, lo que excluye al 9% de los productos, los considerados más vulnerables de nuestro bloque regional.
La relevancia de la UE se replica en materia de servicios, rubro que lo presenta como el primer importador mundial, por un valor que supera los 800.000 millones de euros anuales. En ese sentido, se removerá la gran mayoría de las barreras existentes, lo que permitirá una sensible mejora en términos de acceso y competitividad para exportadores de servicios de la región.
Otro de los capítulos que merece especial atención es el referente a las compras públicas. Luego de la entrada en vigor del acuerdo, las empresas del Mercosur podrán ser parte de un atractivo mercado que cada año exhibe a 250 mil autoridades europeas comprando bienes y servicios por 2.7 billones de euros, lo que es igual al 16% del PIB de la UE.
Previamente, se dijo que los bienes agrícolas se encontrarán entre los principales beneficiarios de esta nueva realidad de intercambio entre el Mercosur y la UE. Este último bloque importa anualmente este tipo de bienes por una suma de 115.000 millones de euros. Sin embargo, los aranceles agrícolas en aquella región son considerablemente más altos que los vinculados a otros sectores productivos, lo que hace mella en el potencial competitivo de los productores del Mercosur. El promedio de los aranceles en el rubro mencionado es de 11.1%, cuando en los productos no agrícolas apenas asciende al 4.2%. El acuerdo en cuestión liberalizará el 99% del comercio agrícola de la UE con el Mercosur, lo que se llevará a cabo por medio de la eliminación total de aranceles del 84% de las exportaciones de este último y de preferencias fijas y cuotas para el 15.5% restante. Como contrapartida, el Mercosur liberalizará el 88% de su mercado agrícola con la UE, con casos en los cuales la apertura estará limitada al volumen ofrecido (leche en polvo, quesos y ajos).
En cuanto a las cuotas de exportación, los contingentes arancelarios concedidos en esta oportunidad por la UE en los rubros de carne bovina, arroz, maíz, carne aviar y etanol son los más amplios que este bloque ha otorgado a lo largo de su historia a alguno de sus socios comerciales, lo que, una vez más, habla a las claras de la profundidad y el alcance del acuerdo. La carne bovina, uno de los productos incluidos que mayor controversia ha generado entre los productores europeos, alcanza la cuota de 99.000 toneladas anuales, algo que, si bien implica una mejora sustancial sobre la actual cuota Hilton -podrá exportarse desde el Mercosur más del doble que en la actualidad-, significa menos del 1% del consumo de ese alimento por parte de los miembros de la UE. Esto último también se traduce en un argumento utilizado por los defensores del acuerdo al atenuar las protestas de quienes ven esta realidad como una amenaza al sector agrícola en tierras europeas.
Los bienes industriales del Mercosur accederán a la eliminación completa de los aranceles preexistentes, mientras que aquellos que provengan desde la UE lo harán en un 90% de los casos. Este escenario facilitará la importación de maquinaria, insumos industriales y bienes de capital que contribuirán eventualmente a una mejora de la productividad de las empresas del Mercosur y, por lo tanto, a una mayor posibilidad de competir con sus pares de otras regiones. En la actualidad, apenas cien productos acceden a facilidades de este tipo.
Nuevas oportunidades
Dejando atrás lo relacionado a las eliminaciones arancelarias y la ampliación de cuotas de exportación, un tema no menos importante es la posibilidad que se abre para empresas del Mercosur. Como es sabido, la integración a cadenas de valor internacionales es una estrategia sumamente fomentada en pos del crecimiento económico de naciones rezagadas en términos de desarrollo. Este acuerdo promueve su integración en virtud de la facilitación antes expuesta en la importación de bienes industriales, lo que abre las puertas a la producción industrial a partir de insumos intermedios y su posterior exportación sin barreras arancelarias. En particular, las empresas uruguayas podrán beneficiarse de la competencia de proveedores europeos con mayor eficiencia que los hoy presentes en Brasil y Argentina. A su vez, y en la misma dirección, la UE exigió a Uruguay la eliminación de la Tasa Consular en un período máximo de tres años, lo que constituye una clara muestra de las buenas prácticas comerciales que impulsan este tipo de acuerdos. Otra ventaja que se puede avizorar para las empresas de nuestra región es la oportunidad de acumular origen con la UE, es decir, incorporar insumos de otros estados del Mercosur o de los estados europeos involucrados sin que eso signifique perder su condición de originarios para los productos en cuestión, algo que redundará en una caída de los costos de producción y, por ende, más beneficios.
Por último, es necesario atenuar estos eventuales beneficios advirtiendo que también habrá perdedores a lo largo del proceso de puesta en marcha de los distintos ribetes del acuerdo, algo normal en cualquier estrechamiento de vínculos de esta clase. Para paliar esta situación, sin la necesidad de negar intransigentemente una realidad que sí tendrá lugar, es fundamental que los sectores afectados entiendan que el tiempo que tomará la entrada en vigor del texto y la desgravación arancelaria gradual, en muchos casos asimétrica, deberá servir para que el gobierno y las empresas confeccionen políticas que les permitan ser más competitivas en el futuro. En este punto, y para entender que las diferencias coyunturales de ambos bloques se han contemplado, es de señalar que, mientras la UE liberalizará de manera inmediata el 76% de sus importaciones -el resto se desgravará en un máximo de 10 años-, el Mercosur solo hará lo propio con el 13% de lo que importa desde aquel bloque y el 60% de los productos serán desgravados gradualmente en un plazo de 10 a 15 años.
Un logro que no debe ser dejado de lado es el hecho de que este acuerdo ampara el uso de todos los regímenes especiales, lo que incluye a las Zonas Francas, con la relevancia en el sector productivo que las mismas poseen en nuestro país. Lo anterior constituye una excepción en el historial de acuerdos suscritos por la UE, que hasta ahora marcaba la prohibición en el uso de este tipo de regímenes.
Mitigar los impactos negativos de un acuerdo que holísticamente beneficiará a las economías que participan del mismo, será un trabajo arduo para los gobiernos y el sector privado. El comercio intraindustrial podría significar un camino natural para el acortamiento de las brechas de competitividad hoy existentes en distintos rubros entre empresas de un bloque y del otro. Asimismo, es crucial que los sectores más afectados avancen en la concreción de otros acuerdos que apunten a otras regiones, con claro foco en Asia.
Política
En el ámbito político, no es esperable, a pesar de algunas señales en contra que se perciben desde el sector sindical, que en Uruguay se debata más allá de su justa medida la ratificación del acuerdo. Sin embargo, un eventual cambio de gobierno en Argentina, donde no existe consenso interpartidario sobre la temática como en nuestro país, o las protestas iniciadas por Francia en la UE, plantean un escenario de relativa incertidumbre respecto a los pasos que aún resta transitar de cara a la puesta en marcha de los cambios mencionados. Huelga hacer referencia a que se deberán realizar reformas internas en el Mercosur que lo preparen desde el punto de vista político y económico para hacer frente a las exigencias de un acuerdo moderno y, de ese modo, extraer de él los beneficios que podría conllevar, a la vez que se atenúan posibles impactos.
