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PABLO LABANDERA, ESPECIALISTA EN COMERCIO INTERNACIONAL Y DERECHO ADUANERO
Antes que nada, una felicitación especial para el Semanario CRÓNICAS, sus directores, redactores, periodistas y colaboradores –seguramente muchos y de pensamientos muy diferentes – durante estos 30 años. No debe haber sido sencillo –para un proyecto periodístico y editorial independiente y serio– durante un periodo tan prolongado, “sobrevivir” en este país. Pero la realidad actual demuestra que sí es posible.
Por Dr. Pablo Labandera (*)
Una puesta a puntoSi repasamos los acontecimientos más relevantes vinculados al comercio internacional que han marcado el destino del mismo en los últimos 30 años, cabe resaltar, a nivel internacional, en primer término, la expansión de dos “procesos” de carácter sinérgico o complementario –como han demostrado ser, en algunos aspectos– la globalización y el regionalismo. En segundo término, la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en el año 1994, luego de la “trabajosa” Ronda Uruguay del GATT, celebrada entre 1986 y 1994. El nacimiento de la OMC exige, para cualquier observador interesado, el recuerdo de lo que ha ocurrido en los años anteriores puesto que, en sentido estricto, supuso una ampliación de las áreas y competencias del GATT tradicional, con la inclusión de los servicios y la propiedad intelectual y el reforzamiento de las normas y sistemas de una “institución” que – aunque no como tal, en sentido formal – venía actuando desde 1948. En síntesis, el “aparente” (luego veremos por qué) triunfo del “multilateralismo” a nivel del comercio internacional. Y en tercer término, quizás el acontecimiento que más debe destacarse es la “explosión comercial” de China y su influencia –hasta ahora pero sobre todo a fortiori– en el comercio mundial, así como en el campo de las relaciones internacionales. Por su parte, a nivel nacional, tres circunstancias –entre muchas posibles– nos interesa destacar algunos aspectos. En primer lugar, la reforma revolucionaria desplegada en el Puerto de Montevideo (y por añadidura en el resto de los puertos nacionales), con la aprobación de la Ley Nº 16.246, durante el gobierno del Partido Nacional. En segundo lugar, la implantación –bajo nuevas “reglas del juego” (con la aprobación de la Ley Nº 15.921), diferentes a las que existían hasta el año 1987– de un nuevo régimen de Zonas Francas que permitió un desarrollo importantísimo en el país, sobre todo de los servicios brindados a través de dichos instrumentos de política comercial. Finalmente, en tercer lugar, el ingreso –en el año 1991– de nuestro país al Mercosur, luego de haber ratificado el Tratado de Asunción.Los cambios destacables a nivel internacionalComo adelantáramos, uno de los aspectos a destacar es la consolidación de dos “procesos” a escala mundial –que hasta ahora han resultado sinérgicos–como lo son los de globalización y regionalismo. Dichos “procesos”, que son enfoques sinérgicos y complementarios, conviven en una estructura mucho más compleja, donde los acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales coexisten dentro de un sistema "de varias velocidades" o "geometría variable". ¿Esto a qué ha llevado? A que en el comercio internacional se haya desarrollado en los últimos 30 años (y especialmente, en las últimas dos décadas), una amplia variedad de acuerdos intrarregionales e interregionales, y que los mismos sigan incrementándose. Así, en los últimos 20 años, desde la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se ha cuadriplicado el número de Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP), hasta llegar actualmente a casi 379 Acuerdos activos. En tal sentido, al día de hoy, la OMC había recibido 575 notificaciones de ACP (contabilizando las mercancías, los servicios y las adhesiones por separado). De estas notificaciones, 379 estaban en vigor. El número total de ACP en vigor ha ido en constante aumento, tendencia que probablemente se intensificará, habida cuenta del gran número de ACP que actualmente se están negociando. Se observa al mismo tiempo, una tendencia paralela hacia los “Acuerdos Bilaterales” entre regiones, como el Mercosur y la Unión Europea, o las recientes propuestas del “Acuerdo de Asociación Transpacífico” (más conocido por la sigla TPP, “TransPacificPartnership”), el “Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión entre los Estados Unidos y la Unión Europea” (el TTIP, “TransatlanticTrade and InvestmentPartnership”), y el conjunto de acuerdos que se tejen en Asia, y que tienen a China como uno de sus protagonistas. En síntesis, las relaciones comerciales internacionales de las últimas tres décadas se han caracterizado –a nivel internacional– por haber logrado crear una organización multilateral que aspira a regularlas, y que, de manera vicaria, ha contribuido a consolidar dos de sus notas más significativas: las relaciones comerciales globales han pasado a ser multipolares, y uno de los principales instrumentos dinamizadores de las mismas, han sido los Acuerdos Comerciales y Tratados de Libre Comercio, muchos de ellos, en clave “OMC Plus”, esto es, regulando aspectos del comercio que aún no han sido “codificados” a nivel del “sistema multilateral de comercio” comandado por la OMC (vgr.: aspectos ambientales, el dumping social, etc.).Por último, y aun cuando se menciona en forma separada no dejar de ser parte de una misma mirada global, debe subrayarse enfáticamente como un elemento determinante de la evolución del comercio internacional en los últimos treinta años, la evolución y consolidación de China como potencia política, económica y comercial. Pues bien, China ha protagonizado en las últimas décadas la mayor revolución económica de la historia de la humanidad, en el sentido de que nunca una población había cambiado de forma tan intensa sus condiciones materiales de vida en un periodo de tiempo tan corto. Su revolución económica se sintetiza en la tasa media anual de crecimiento, un 10 por ciento, lograda en ese periodo de forma casi invariable, aun cuando ha sufrido algún detenimiento en los últimos años. El crecimiento económico chino se ha basado, como es bien sabido, en las exportaciones e inversiones. Ahora se plantea un “cambio de modelo”, necesario para que su economía pueda mantener un crecimiento equilibrado y sostenido a largo plazo. Este “reequilibramiento” de la economía tiene amplias consecuencias sobre China y sobre la economía internacional. China ha dedicado normalmente más de un 40 por ciento de su PIB a la inversión. Así, la producción industrial representa casi el 50 por ciento de ese PIB, mientras que los servicios no llegan al 40 por ciento. La “tasa de ahorro” de los hogares ha sido muy elevada, mientras que el consumo ha representado un 35 por ciento del PIB; esto es, una participación relativamente muy baja en relación con la mayoría de los países. Esta estructura de la economía china estuvo relacionada, en la última década, con alguno de los asuntos que han causado más fricción en sus relaciones económicas internacionales. No debe perderse de vista que China ha producido mucho más de lo que ha consumido, por lo cual, ha tenido que destinar a la diferencia a la exportación, y para ello se ha servido de un tipo de cambio que muchos consideran infravalorado. De esta forma, ha obtenido un superávit comercial elevado con numerosos países, lo que ha provocado descontento y conflictos. Del mismo modo, ha obtenido un elevado superávit en su balanza de cuenta corriente, que le ha servido para transferir un importante volumen de capitales al exterior –por ejemplo– a través de la compra de bonos del Tesoro de los Estados Unidos. Ahora bien, ¿hacia dónde se dirige el “reequilibramiento” de la economía china? Básicamente en tres direcciones. En primer lugar, hacia un mayor peso del consumo, en detrimento del ahorro y la inversión. En segundo lugar, hacia un menor peso de la exportación, que debe ser necesariamente compensado por una mayor demanda doméstica. Y en tercer lugar, hacia un mayor peso de los servicios, en detrimento de la producción industrial. En resumen, este proceso de “reequilibramiento” de la economía que parece ser a esta altura irreversible, tendrá sin duda una amplia repercusión, no solamente sobre China, sino sobre toda la economía internacional. Seguro supondrá, en determinados aspectos, retos y dificultades para las empresas extranjeras (entre ellas, las uruguayas), pero también podría abrir nuevos nichos de oportunidad en sectores como los servicios financieros, servicios médicos, bienes de consumo, turismo, educación, etc., cuya demanda por parte de los consumidores chinos seguramente ascenderá con fuerza impulsada por el crecimiento y su “cambio de modelo”.Las transformaciones a nivel nacionalEl primero de los logros que queríamos resaltar en el lapso de estos últimos 30 años, a nivel nacional, es la reforma a nivel portuario, que tiene como paradigma las modificaciones introducidas en el Puerto de Montevideo, tanto en lo que refiere a sus aspectos logísticos, comerciales como laborales. El Puerto de Montevideo, es bueno recordarlo, ha sido no solamente un punto estratégico, sino también una seña de identidad de nuestro país. Actualmente operan en el mismo más de 1.000 empresas, que vinculan de manera directa a más de 20.000 personas a la actividad portuaria, y casi 100.000 de manera indirecta.China ha protagonizado en las últimas décadas la mayor revolución económica de la historia de la humanidad, en el sentido de que nunca una población había cambiado de forma tan intensa sus condiciones materiales de vida en un periodo de tiempo tan corto.
El de Montevideo, es un “puerto multipropósito”, que en virtud de su característica de ser “puerto libre”, permite el ingreso y permanencia de la mercadería que circula (generalmente en tránsito), sin el pago de ningún gravamen o provento a la importación o exportación. Ello ha permitido que nuestro país se posicione como un verdadero “hub regional”, capaz de proveer de servicios logísticos de alta calidad a la región y el mundo. Si bien el Puerto de Montevideo siempre tuvo una enorme importancia estratégica, fue la reforma legal aprobada en los años 90 durante el gobierno del Partido Nacional, lo que permitió un incremento sostenido y permanente del volumen de actividad, la cantidad de puestos de trabajo y el logro de su actual estatus como centro de distribución de cargas para la región y el mundo. En tal sentido, también ha resultado fundamental la tarea que han desarrollado y que realizan actualmente los “depósitos intraportuarios”, como parte del apoyo a la actividad logística, de la cual, se reitera, el Puerto de Montevideo se ha convertido en estas últimas décadas en un actor protagónico y esencial. Por otro lado, también debemos recordar como una circunstancia de destaque en estos últimos 30 años, la implantación a nivel nacional de un nuevo régimen de Zonas Francas en el año 1987. El mismo tuvo como propósito explícito (el que luego solo se cumplió parcialmente), promover inversiones, expandir las exportaciones, incrementar la utilización de mano de obra nacional e incentivar la integración económica internacional. A tales efectos, la ya referida Ley Nº 15.921 buscaba estimular el emprendimiento de toda clase de actividades industriales, comerciales y de servicios, siendo finalmente estos últimos los que tuvieron un desarrollo mayor al amparo de dicho régimen económico especial. Hoy en día, se encuentran instaladas más de 1.300 empresas que trabajan al amparo del referido régimen de estímulo, y en las mismas trabajan casi 15.000 personas -el 60 por ciento de ellas menores de 36 años-, recibiendo una retribución promedio equivalente a 2.300 dólares estadounidenses por mes. Por tanto, si bien no se han alcanzado –como era de esperar– todos los objetivos que se anhelaban al reformar el régimen de Zonas Francas, los logros no han sido menores tanto en los aspectos económicos, comerciales como los sociales. Por último, el tercer punto que queríamos subrayar tiene que ver con el ingreso de nuestro país al Acuerdo del Mercosur, y las consecuencias que dicha circunstancia han aparejado para el mismo, en especial, en los aspectos comerciales. Veamos… Si bien en el lapso 1991 – 1996 el comercio intrarregional –seguramente por el efecto arrastre” de los acuerdos de PEC y Cauce con Brasil y Argentina, respectivamente– creció de manera muy importante; ya durante el año 1997 comenzaron a visualizarse los problemas que luego se acrecentarían. Ellos son: “Proyectos de inserción internacional” diferentes a nivel de los estados miembros; intereses comerciales también distintos; y una concepción muy disímil del papel o rol que cada uno de los estados miembros debía desarrollar a nivel político y estratégico en el marco del Tratado.Si bien el Puerto de Montevideo siempre tuvo una enorme importancia estratégica, fue la reforma legal aprobada en los años 90 durante el gobierno del Partido Nacional, lo que permitió un incremento sostenido y permanente del volumen de actividad y la cantidad de puestos de trabajo.
Con un Mercado Común del Sur inicialmente de cuatro miembros (que creyeron haber alcanzado a partir del 1° de enero de 1995, una Unión Aduanera, aun cuando ésta fuera imperfectao quizás una verdadera “desunión”), y la firme promesa de seguir creciendo, los estados pretendieron seguir la marcha en pos de una consolidación comercial. Pero ello –muy pronto– se vio drásticamente frustrado.
Luego de la “crisis de Brasil” que explotó el 13 de enero de 1999, con la terrible devaluación que oficializó dicha nación, la inmediata “crisis argentina” de diciembre del 2001, y nuestra propia “crisis doméstica” del año 2002, el Mercosur ingresó –por varios años– en estado de “hibernación”.
Y así se mantuvo por un largo periodo, donde existió un verdadero“pacto de recíproca complacencia” entre los estados miembros, por el cual cada uno de ellos aceptaba los incumplimientos de sus socios, “a cuenta” del incumplimiento que ya estaba planeando para el futuro.
Bajo dichas circunstancias se llegó al bienio 2010 – 2012, en que nuevamente se puso a prueba la affectiosocietatis entre los integrantes del Mercosur.
Y en ese sentido no debemos olvidar que, desde siempre, Brasil, el socio más poblado y con la economía más fuerte del bloque subregional, abanderó la campaña de incumplimientos unilaterales, estableciendo trabas prohibidas “de todo tipo y color” al ingreso de los productos originarios de sus socios, y varios etcéteras, con lo cual pareció decirle en voz muy alta a sus vecinos, que no estaba dispuesto a asumir las responsabilidades de la membresía permanente, y menos aún su natural rol de “hegemón” a nivel del proceso de integración ya iniciado.
En el mismo sentido, el gobierno argentino, periódicamente acuciado por sus problemas políticos domésticos, desconoció e incumplió flagrantemente la normativa comunitaria una innumerable cantidad de veces, por lo cual se volvió –puertas a dentro y de cara al exterior– muy poco creíble y difícilmente fiable.
Por si era poco, después de eso, Paraguay no tuvo mejor idea que utilizar un desmañado (aun cuando, jurídicamente lícito) “fasttrack” para destituir a su presidente; y nuestro país, seguramente “para no ser menos”, abandonó su tradicional postura de defensa “a ultrance” de la legalidad y el respeto absoluto a los acuerdos suscritos, contradiciendo una rica tradición jurídica que nos colmaba de orgullo; y prefirió someter el Derecho a la “Realpolitik”, justificando lo injustificable con el peor y más burdo de los argumentos posibles: “Lo político está por encima de lo jurídico”. ¿La consecuencia? El Mercosur incorporó a Venezuela al Acuerdo. Un nuevo “Miembro Pleno” (pero no tan “Pleno”), que nunca cumplió los compromisos que prometió suscribir, internalizar y aplicar.
Eso sí, no es cierto que el esquema esté económicamente agotado. Tampoco es apropiado sustituir el impulso integracionista por una “hoja de ruta” concentrada en la integración física. Pero, sí hay que imaginar un Mercosur donde los países que lo integran puedan desarrollar sus potencialidades productivas.
No es menos cierto que, “remontar el Mercosur”, tiene un inconveniente adicional: el haber incorporado a Venezuela como “Miembro Pleno”.
Argentina, Brasil y Uruguay, admitieron –originalmente– el ingreso venezolano sin evaluar cuidadosamente las consecuencias y hasta los riesgos reputacionales que el “chavismo”, rectius: “madurismo”, genera, y pagando –además– un alto costo político (aún de inciertas consecuencias), con la suspensión de Paraguay.
Esta “politización del Mercosur” despertó desconfianza en el mundo, y eso no es bueno. Además, si en la “matriz estratégica”, la clave era la cooperación, cabía preguntarse al respecto: ¿Cómo se compagina esto con el “proyecto de integración” propuesto por Venezuela, donde no se respetan los más elementales derechos humanos, democráticos y republicanos?
En lugar de resolver los problemas de la agenda, que no son pocos, se optó por armar una nueva, de naturaleza política, donde los intereses del nuevo miembro no coincidieron necesariamente con los intereses de los miembros fundadores del Mercosur. La idea de facilitarle el ingreso –en su momento– a Chávez para “contenerlo” (manejado en algún momento como un “argumento político/estratégico”) léase, reducir el nivel de agresividad del régimen, no justificaba poner en peligro al Mercosur. Pero se hizo, esto es, se prefirió arriesgar la reputación internacional y la “buena convivencia” existente entre los socios, en aras de no se sabe que bien o interés superior. Y el resultado fue nefasto.
Más aún, con los recientes cambios de gobierno a nivel de Argentina y Brasil (este último, en el medio de una inmensa crisis económica y política, llegó incluso a la expulsión de su presidenta, Dilma Rousseff), se produjo una transformación en el enfoque de la política exterior de ambos países.En dicho marco, ambas naciones, acompañados -eso sí, era de esperar- por el Paraguay, decidieron alejarse del “eje bolivariano”, y consiguientemente, adoptar un rol diferente a nivel del acuerdo y con relación al resto de los socios. Así, nuestro país –con sus erráticas decisiones a nivel regional adoptadas durante el último año– ha quedado en una incómoda situación diplomática, y sin ningún apoyo regional. Por ello, la manera en que se procesen las enormes dificultades surgidas en los últimos tiempos entre los socios como consecuencia de la crisis por la que atraviesa la subregión, constituirá la “prueba del nueve” sobre el futuro de la integración entre nuestros países. Seguramente, la solución a la que todos aspiramos, será una elección estratégica, y provocará la necesidad de adaptaciones, incluso institucionales, que permitan a los socios funcionar “de forma civilizada”, más allá de la crisis actual. Estas adaptaciones, irremediablemente forzarán a algunos de los asociados, a tomar decisiones importantes, e incluso, inconvenientes para sus intereses domésticos más inmediatos. En este año en que la recesión, las crisis, las guerras comerciales y de las otras, las retaliaciones e incumplimientos forman parte de la cotidianeidad mediática, vale realmente la pena transitar todos los caminos posibles que permitan avizorar una salida cierta a la situación actual, y prevean mecanismos de consolidación para el más significativo ejemplo de integración entre países de la región. No debe perderse de vista que quizás, desde una visión de corto plazo, la realidad de nuestras economías desaconseja avanzar en un esquema preferencial de liberalización del comercio, bajo el formato de una Unión Aduanera. Por el contrario, la opción estratégica –en nuestra opinión– pasa por una genuina integración entre países de nuestra región, manteniendo una apertura diversificada con el mundo, y logrando así un mínimo de capacidad de negociación para que los bloques que se conformen en las principales regiones, no discriminen indeseablemente contra los no participantes, ni mellen el sistema multilateral. Eso sí, el Mercosur deberá “liberar” a sus socios para que –seguramente con un compromiso de extender a posteriori las preferencias otorgadas a terceros países o bloques comerciales– pueda negociar acuerdos de comercio con otras regiones o naciones, sin estar “maniatados” por la membresía permanente. Por eso, recién una vez que transcurran estos difíciles momentos podremos determinar con un grado muy alto de certeza si los flujos de comercio generados entre las partes, en virtud de las preferencias acordadas, acentuarán los efectos de la crisis económica o contribuirán a mitigarlos. Esperemos que no deban transcurrir otras tres décadas para alcanzar esos logros y reunir esos consensos.El Mercosur deberá “liberar” a sus socios para que –seguramente con un compromiso de extender a posteriori las preferencias otorgadas a terceros países o bloques comerciales– pueda negociar acuerdos de comercio con otras regiones o naciones, sin estar “maniatados” por la membresía permanente.
(*) Especialista en Comercio Internacional y Derecho Aduanero - plabandera@dlc.com.uy