Según el documento, el objetivo más general es propender a un régimen más integrado, en el que el Estado tenga una mayor injerencia. De acuerdo con el diagnóstico elaborado, existen diversos desafíos y problemas a abordar. Entre ellos se destacan la falta de competencia en el mercado de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), las asimetrías de información propias de dicho mercado y la estructura de costos de las administradoras, junto con los perjuicios que todo esto generaría para los afiliados.

Además, se plantea que bajo el actual Sistema Mixto existe una percepción generalizada de “rivalidad” entre los distintos subsistemas, así como la pérdida de la posibilidad de un asesoramiento integral.

En respuesta a este diagnóstico, se propone la creación de un “pilar de ahorro generacional”, en el que las cuentas individuales serían gestionadas de forma centralizada por un organismo estatal. Esta entidad licitaría o asignaría los fondos a gestores públicos y privados, encargados de la inversión y del manejo profesional de los recursos.

Desde el gobierno se entiende que esta propuesta permitiría “legitimar” el Sistema Multipilar —compuesto por pilares no contributivo, de reparto y de capitalización individual— creado en la reforma de 1995 (Ley 16.713), cerrando así una discusión histórica en Uruguay.

Sin embargo, el propio documento introduce una sombra de duda relevante, ya que señala que tanto el PIT-CNT como Onajpu “seguirán reclamando por una seguridad social universal, solidaria y sin lucro”. En ese sentido, parecería tratarse más de una tregua que de una discusión verdaderamente saldada. Este punto es central, porque resulta imposible disociar las propuestas emanadas del Diálogo Social del “fin último” o “telos” —por usar la expresión aristotélica— de algunos de los actores que las impulsan: la desaparición del lucro y, por tanto, de los actores privados en el manejo del Régimen de Ahorro Individual.

Dejando de lado ese aspecto —que desde una perspectiva de economía política es absolutamente capital—, cabe preguntarse entonces: ¿es necesario que el Estado intervenga en el pilar de ahorro individual? ¿Y qué forma debería adoptar dicha intervención?

Desde el momento en que el Estado obliga a contratar un servicio —y esto ocurre de forma universal desde la Ley 20.130 de 2023, que establece la afiliación preceptiva de los nuevos trabajadores—, asume una responsabilidad indelegable en cuanto a su correcto funcionamiento.

Los mercados de fondos de pensiones tienen características muy específicas que los vuelven especialmente susceptibles a una mayor regulación y supervisión estatal. En primer lugar, porque el ahorro individual obligatorio configura un mercado cautivo o un cuasimercado. En segundo lugar, porque existen importantes asimetrías de información: se trata de decisiones complejas, de muy largo plazo, donde para el afiliado no resulta sencillo evaluar costos, rentabilidades esperadas o comparar alternativas.

La forma más clara de entender las dificultades de este mercado es observando el comportamiento de la oferta y la demanda. Del lado de la demanda, esta suele ser poco elástica y muy inercial: los afiliados tienden a permanecer en la misma administradora durante toda su vida laboral. En Uruguay, apenas el 0.3% cambia de AFAP por año. Del lado de la oferta, se trata de una industria regulada, especializada y con fuertes economías de escala, lo que genera barreras de entrada elevadas y pocos competidores.

Todos estos problemas están bien documentados por la literatura. Lo verdaderamente interesante es la forma en que Uruguay decidió enfrentarlos.

Algo que distingue al sistema uruguayo en la comparación regional es la presencia de una administradora estatal —República AFAP— que concentra alrededor del 40% del mercado. Su función práctica es operar como agente disciplinador. Sin embargo, durante los primeros años del sistema esa lógica no funcionó del todo, ya que sus comisiones no diferían demasiado de las privadas. Posteriormente, República AFAP redujo sistemáticamente sus comisiones, aunque las administradoras privadas continuaron cobrando valores sensiblemente superiores.

Para algunos, esto reflejaba la existencia de una cuasirenta; para otros, simplemente diferencias en la estructura de costos. República AFAP posee mayores economías de escala y costos promedio por afiliado significativamente menores (35% menor que el de sus contrapartes privadas). En cualquier caso, dado el escaso éxito inicial de la regulación, Uruguay introdujo en 2018 topes legales a las comisiones —estableciendo un máximo de 50% sobre la comisión mínima del mercado—, reduciendo drásticamente las diferencias existentes. A esto se sumaron cambios posteriores, como la comisión cero durante los primeros tres años de cotización introducida en la reforma de 2023.

Este recorrido histórico ilustra cómo la “vía uruguaya” para resolver el conflicto entre principal (afiliado) y agente (AFAP), en lugar de reducir las asimetrías de información, consistió esencialmente en añadir un agente estatal a la ecuación. Paradójicamente, esto terminó configurando un sistema en el que, desde la perspectiva del afiliado, el costo de informarse es alto y el beneficio esperado muy bajo. Después de todo, ¿para qué hacerlo si el Estado vigila por mí?

La escasa diferenciación entre portafolios profundiza todavía más este problema. Los requisitos de rentabilidad mínima penalizan los desvíos respecto del benchmark, generando estrategias de inversión muy similares entre administradoras. A esto se suma un régimen de inversión particularmente restrictivo, que limita fuertemente la exposición a activos internacionales y reduce las posibilidades de capturar mayores retornos de largo plazo.

En este contexto, el proyecto surgido del Diálogo Social introduce una solución particular: dado que los afiliados no utilizan correctamente su libertad de elección, la respuesta sería reducirla todavía más. Para eso se propone un rediseño de la organización industrial del sistema, eliminando el rol de las AFAP en la administración de cuentas individuales y limitándolo exclusivamente a la gestión de portafolios de inversión. Las cuentas pasarían a ser administradas por un organismo estatal.

La propuesta tiene cierto “atractivo” inicial: centralizar funciones con potenciales economías de escala, reducir gastos comerciales y mantener la gestión financiera en manos privadas. De hecho, durante la reforma de 2023 se sugirió un camino parecido que finalmente no prosperó. Sin embargo, existen varias objeciones importantes.

La primera es de economía política. Más allá de las intenciones de la actual administración, una nueva arquitectura institucional impulsada por actores que promueven una seguridad social “sin lucro” inevitablemente tenderá a debilitar el pilar privado de ahorro individual y su gestión a cargo de actores privados.

A esto se suman objeciones más de tipo técnico. En Uruguay ya existe, de facto, un alto grado de centralización operativa: las AFAP utilizan un proveedor común para algunas funciones administrativas, lo que reduce significativamente el potencial ahorro de costos de una reforma de este tipo. Además, la regulación vigente ya comprimió buena parte de las supuestas “rentas extraordinarias” que pudieron haber existido en el pasado, por lo que el beneficio incremental de quitar funciones a las AFAP parece relativamente bajo.

Por otra parte, aunque existe evidencia internacional favorable a la centralización de ciertas funciones, eso no implica necesariamente que deban ser realizadas por un ente estatal. En México, ProceSAR —frecuentemente citado como referencia— es una empresa privada. Asimismo, existen sistemas previsionales maduros sin administradoras estatales, donde las AFAP mantienen la relación integral con el afiliado y aun así exhiben costos operativos muy bajos. Chile es probablemente el mejor ejemplo.

Tampoco luce sencilla la transición hacia un nuevo esquema centralizado. Existen riesgos operativos y de gobernanza nada menores: supervisión deficiente, dificultades para replicar el know-how acumulado por las AFAP y potencial deterioro en la calidad de atención al afiliado en un contexto monopólico.

Por supuesto, una mayor homogeneidad del sistema podría facilitar la comparación entre gestores y simplificar ciertos procesos. Sin embargo, existen alternativas menos disruptivas para avanzar en esa dirección. Si el objetivo es incentivar que los afiliados comparen opciones para administrar sus ahorros jubilatorios, la solución más razonable sería ofrecer verdaderas alternativas de inversión, y no un sistema donde los portafolios son prácticamente indiferenciados.

Asimismo, si el objetivo es reducir costos y comisiones, existen mecanismos más efectivos, como licitaciones periódicas de afiliados —no solo nuevos, sino también antiguos— que reduzcan la inercia del sistema e introduzcan mayor competencia. Los casos de Chile y Nueva Zelanda ofrecen experiencias interesantes en ese sentido. Y nada de eso requiere que el Estado administre directamente las cuentas individuales.

En conclusión, el sistema previsional uruguayo presenta oportunidades de mejora, tanto en materia de costos —limitadas— como, sobre todo, en rentabilidad de las inversiones. Sin embargo, conviene recordar que el sistema acumuló en tres décadas activos equivalentes a aproximadamente US$ 27 mil millones o 30% del PBI, con un manejo profesional y razonablemente eficiente.

Pero el éxito no implica mantener el statu quo. Es necesario poner sobre la mesa una agenda de iniciativas que abarque mayores eficiencias a nivel de la industria, con mejoras en sus procesos y mayor adopción de tecnología (aunque como vimos, las ganancias serían muy modestas), junto con la modernización del régimen de inversión de los fondos (un cambio mucho más imple y más prioritario), que en perspectiva comparada acumula un atraso de más de dos décadas y que, llamativamente —o no tanto—, no figura entre las prioridades del Diálogo Social, a pesar de que su impacto final en las pensiones de los afiliados sería sensiblemente mayor.

La propuesta que hoy tenemos introduce cambios muy considerables al diseño actual del pilar de ahorro individual, cuyos beneficios potenciales son muy modestos y cuyos riesgos son potencialmente enormes. Uruguay es un país que ha hecho de la continuidad en sus políticas de Estado su mayor activo intangible. No parece aconsejable desandar un camino que tanto costó recorrer.