Cuando en 2011 comenzamos a estructurar los primeros proyectos de Participación Público-Privada (PPP) en Uruguay, un asesor internacional nos dejó una frase que todavía recuerdo: “Los bancos financian proyectos. Lo que no financian bien es la incertidumbre”.

 Me vino a la cabeza al seguir la discusión sobre las ampliaciones de los contratos PPP en Uruguay. Es una conversación que parece técnica y jurídica, pero que en el fondo encierra una pregunta mucho más simple: ¿qué hacemos cuando una infraestructura funciona bien y el país necesita más?

Conviene empezar por los hechos. Uruguay tiene poco más de una decena de contratos PPP firmados: la cárcel de Punta de Rieles, el Ferrocarril Central, siete corredores viales y tres paquetes de infraestructura educativa. Buena parte ya está operativa o en construcción avanzada, en contratos de entre 18 y 25 años. Es una base sólida sobre la que vale la pena pensar el próximo paso.

Imaginemos una de esas rutas ya construida. Los vehículos circulan, los usuarios reciben el servicio, los financiadores cobran y el Estado recibe lo que contrató. La etapa más difícil ya pasó. Y entonces surge una oportunidad razonable de ampliar: un tramo nuevo, una variante, una conexión. En teoría, una excelente noticia: más inversión, más infraestructura, más empleo. Sin embargo, es justo ahí donde empiezan las dudas.

Y aparece una paradoja. Todos los actores parecen perseguir el mismo objetivo: los ministerios quieren ejecutar obra; las constructoras, construir; los inversores, invertir; los bancos, financiar; los usuarios, mejores servicios; y el Estado, cerrar brechas de infraestructura sin recargar las cuentas públicas. Y, aun así, avanzar resulta más difícil de lo esperado. Cuando todos empujan en la misma dirección y el proceso igual cuesta, probablemente la cuestión ya no sea económica ni financiera, sino institucional.

Hay una razón de fondo: una PPP en construcción y una PPP ya construida son activos totalmente distintos. Durante la obra conviven riesgos de diseño, ingeniería, expropiaciones, costos y plazos, y los acreedores exigen garantías rigurosas. Cuando la infraestructura entra en operación, gran parte de ese riesgo desaparece y el activo se vuelve predecible. Esa estabilidad es, precisamente, lo que los financiadores buscan proteger.

Entonces, ¿tiene sentido que una ampliación devuelva un activo maduro a la estructura de riesgo propia de la construcción? La respuesta es no. Aislar la inversión nueva en una estructura independiente es la única forma de preservar la estabilidad del contrato original y facilitar el financiamiento de nuevas obras.

Por otra parte, los contratos son siempre incompletos, porque nadie puede prever todo a veinte años, y por eso necesitan cierta flexibilidad. Pero la flexibilidad mal diseñada tiene un costo que la literatura conoce bien. José Luis Guasch, al estudiar más de mil concesiones de infraestructura en América Latina, encontró que una porción enorme terminaba renegociándose: el 55% de las de transporte y el 75% de las de agua, en promedio apenas 2,2 años después de su adjudicación. Su advertencia es valiosa: la renegociación oportunista le quita sentido a la licitación competitiva. Si quien gana sabe que más tarde podrá renegociar, oferta de forma agresiva y recupera después, a costa del contribuyente, y así la competencia que debía disciplinar el precio se diluye.

Ese diagnóstico, sin embargo, no condena las ampliaciones, sino las ampliaciones improvisadas. Y aquí Uruguay parte con una ventaja: la ley de PPP ya ofrece un marco claro para ampliar de manera reglada, dentro del cual la administración puede decidir según sus necesidades. La alternativa, volver a estructurar un proyecto desde cero, es lenta y costosa, y esa demora tiene un costo social que conviene no subestimar.

La pregunta, entonces, deja de ser jurídica para volverse institucional. Vale la pena recordar que los procedimientos son herramientas y que el interés público es el objetivo; tener presente esa distinción es la mejor garantía de buenas decisiones. Cuando una norma pensada para cuidar el sistema empieza a dificultar decisiones razonables, conviene revisar no la voluntad de quien la aplica, sino la manera en que la interpretamos.

Uruguay construyó en una década una reputación sólida en materia de PPP, sostenida en su estabilidad institucional, su previsibilidad regulatoria y la capacidad técnica de sus organismos. Ese capital es demasiado valioso para no aprovecharlo al máximo, tanto para evitar renegociaciones oportunistas como para habilitar, con buen diseño, ampliaciones que beneficien a la vez al Estado, a los usuarios y a los contribuyentes.

Esa es, quizá, la próxima oportunidad de las PPP uruguayas. Y está al alcance de la mano.

(*) Director ejecutivo de AIC Economía & Finanzas.