Marcela Bensión, directora de política económica del Ministerio de Economía y Finanzas
Recientemente, el Ministerio de Economía y Finanzas anunció la conformación del Consejo Fiscal Asesor, uno de los instrumentos clave para la puesta en marcha de la nueva institucionalidad fiscal. En este marco, la directora de política económica del MEF, Marcela Bensión, conversó con CRÓNICAS y resaltó la importancia de la regla fiscal como herramienta fundamental para preservar y mantener las políticas públicas en Uruguay. “(La regla fiscal) habilita a mantener políticas públicas sin tener que aumentar impuestos o incrementar el endeudamiento por encima de los niveles sostenibles”.
Por María Noel Durán | @MNoelDuran
El Ministerio de Economía informó la pasada semana la integración del Consejo Fiscal Asesor, una pieza fundamental para la aplicación de la regla fiscal aprobada en la LUC. ¿Cuál será el rol de este grupo?
Este Consejo Fiscal Asesor tiene el rol de velar porque las estimaciones vinculadas a la regla fiscal, que tiene que ver con el resultado estructural y con el crecimiento potencial del país, estén hechas sobre bases técnicamente sólidas. Su papel es el de verificar y velar por esa solidez técnica de la estimación del resultado estructural y del crecimiento potencial del PBI. Por eso su integración es con analistas idóneos en materia técnica, independientes políticamente y, en este caso, también honorarios. Esta última característica es como empiezan los consejos fiscales en el mundo, inician como asesores en los ministerios de finanzas y luego, a lo largo de los años, van tomando un carácter más autónomo y al llegar ese momento son pagos.
Los elegidos fueron los economistas Alfonso Capurro, Ana Fostel y Aldo Lema. ¿Qué tuvieron en cuenta a la hora de designarlos?
Tuvimos en cuenta que fueran referentes en los temas fiscales y econométricos. Ana Fostel tiene una trayectoria excelente en materia de análisis matemático y macroeconomía, debe ser de las macroeconomistas uruguayas más reconocidas internacionalmente. Y tanto Aldo Lema como Alfonso Capurro tienen mucha trayectoria en lo que es el seguimiento de los temas fiscales y macroeconómicos y Aldo (Lema), en particular, como participante del Consejo Fiscal Asesor de Chile.
Este Consejo Fiscal Asesor es una pata de algo bastante más amplio que le hemos llamado la nueva institucionalidad fiscal que tiene que ver con una nueva forma de presentar las cuentas fiscales.
Esto implica un montón de aditivos que hacen a una mejora en lo que es el manejo fiscal y en la comunicación respecto a cómo se está haciendo ese manejo fiscal. Esta nueva institucionalidad se crea para fortalecer la credibilidad en el manejo de las finanzas públicas y para hacer que esas finanzas sean sostenibles en el tiempo. Esto quiere decir que, de alguna manera, siempre se puedan mantener las políticas públicas independientemente del ciclo económico en el que estemos – sobre todo las políticas sociales que es a donde se destinan la mayor parte del gasto fiscal-.
Que las finanzas públicas sean sostenibles quiere decir que los gobiernos gasten en línea con los ingresos que percibe el mismo gobierno en el largo plazo. Eso va a permitir que en época de «vacas flacas», o de ciclo económico a la baja, se pueda sostener un gasto mayor a los ingresos que el gobierno está teniendo en esa época.
Precisamente eso fue lo que se hizo el año pasado con el Fondo Covid, en un momento de baja de ciclo, había menores ingresos, pero se incrementó el gasto para atender algo muy disruptivo como fue la pandemia.
La idea es que en casos -aunque no sea algo tan disruptivo- aun en momento de baja del ciclo se pueda mantener el gasto público, el gasto social.
Como contrapartida, cuando hay ingresos por encima de lo que son los ingresos estructurales o de largo plazo se puedan ahorrar en épocas de vacas gordas para destinarlo a esas épocas de vacas flacas.
Eso habilita a mantener políticas públicas sin tener que aumentar impuestos o sin tener que aumentar el endeudamiento por encima de los niveles sostenibles. (Ver recuadro)
¿Qué oportunidades traerá la estimación del Resultado Fiscal Estructural por parte del Consejo?
La oportunidad que trae la estimación del resultado fiscal estructural es que este resultado se construye a partir de dos grandes conceptos. El primero es identificar cuál es el crecimiento potencial del país, el crecimiento de largo plazo a los que se asocian los ingresos de largo plazo. Este es un componente importante que nos permite identificar cuáles serían los ingresos de largo plazo y a partir de ahí estimar cuál debería ser el gasto de largo plazo.
En segundo lugar, identificar lo que son los ingresos y gastos extraordinarios por situaciones puntuales, por ejemplo, el gasto Covid.
El Consejo Fiscal Asesor nos va a permitir identificar estos dos grandes conceptos: el ciclo económico en oposición al crecimiento de largo plazo y lo que son los ingresos y egresos extraordinarios.
A partir de esto se construye el resultado fiscal estructural y se puede armar ese déficit fiscal estructural, que es el observado que el MEF publica todos los meses depurado del efecto ciclo en el crecimiento económico y depurado de estos ingresos o egresos extraordinarios independientes del ciclo económico como puede ser el gasto electoral. Este ejemplo es un gasto extraordinario que es necesario quitar si se quiere comparar el resultado fiscal del año de las elecciones con el año anterior.
Justamente el Consejo Fiscal Asesor va a asesorar al MEF para terminar de identificar o validar la identificación hecha por el Ministerio en lo que son estos ingresos y egresos extraordinarios y también en lo que sería el crecimiento potencial o los ingresos de largo plazo del gobierno.
¿Se fijará una nueva meta cada año en base a lo que se obtenga del resultado fiscal estructural?
El MEF en la Ley de Presupuesto y en la Rendición de Cuentas fija, quinquenal y anualmente, metas sobre el déficit observado-sin depurar del ciclo ni de factores extraordinarios- y también determina metas sobre el resultado estructural.
Una vez al año el MEF hace la actualización de las metas a cinco años móviles y, a su vez, en la Rendición de Cuentas siempre se presenta la Rendición del año anterior y la nueva estimación a cinco años móviles.
Esta nueva institucionalidad fiscal agrega una instancia más para que el gobierno rinda cuentas sobre el resultado fiscal y también sobre las variables macroeconómicas porque, al final del día, hay mucho vínculo entre la marcha de las cuentas fiscales y lo que esté pasando a nivel económico.
Agrega una instancia más que este año fue el 8 de febrero y que está previsto que sea siempre en febrero y justamente en esas dos instancias, tanto en la legal de Rendición de Cuentas como en la que se impone a partir de la nueva institucionalidad fiscal en febrero, el Consejo Fiscal Asesor va a publicar un informe haciendo sus comentarios respecto a lo que el propio MEF dice en esas dos instancias.
El artículo 210 de la LUC se creó un Comité de Expertos cuya función principal es proveer los insumos para realizar los cálculos del balance estructural, ¿ya está definido quiénes integrarán el comité?
No está definido aún, ya hemos convocado a varias personas de instituciones también reconocidas, pero seguimos en proceso de conformación y sobre todo continuamos en proceso de comunicación con los potenciales integrantes.
Recién el 15 de setiembre pasado salió el decreto que reglamenta la LUC y todo el contexto de la nueva institucionalidad fiscal y de la regla fiscal, entonces estamos en proceso de conformación y por incorporar algún analista más que hemos identificado que puede ser interesante que lo integre. Ya tenemos el cuórum mínimo para conformarlo simplemente estamos cumpliendo las etapas de contacto para terminar de llevarlo a cabo.
¿Hay plazos para esta conformación?
No tenemos un plazo legal pero sí la expectativa de hacerlo en las próximas semanas, en la medida de que nos gustaría que en febrero próximo estuviera la nueva institucionalidad funcionando con los dos consejos conformados y en plenas funciones para que podamos perfeccionar y, eventualmente recalcular, lo que es el crecimiento potencial de la economía que hoy lo tenemos estimado en el entorno de 2,3% real anual.
En caso que el artículo de la LUC que contempla a la nueva institucionalidad fiscal se derogara, ¿el MEF apostaría a seguir por el mismo camino?
Sí, sin dudas. El tema de la nueva institucionalidad fiscal y la mejor rendición de cuentas, perfeccionar las estimaciones fiscales para poder comunicar mejor en qué instancia de política fiscal se está y si se está en un sesgo expansivo o contractivo es algo que llegó para quedarse.
Las mejoras en las estimaciones y en la comunicación son independientes en este caso puede hacerse con o sin la LUC.
Por supuesto que el marco de la LUC es para nosotros muy importante, sobre todo porque es algo en lo que la propia ministra de Economía venía trabajando hace mucho tiempo, incluso en campaña, pero el concepto en sí es el mismo con o sin ley. Nada quita que el MEF pueda rendir sus cuentas en febrero de cada año a la ciudadanía en torno a este tema. Es un camino solamente de ida.
Bensión sobre continuidad de la regla fiscal contemplada en la LUC: “Es un camino solamente de ida”
El expresidente del BCU, Mario Bergara, criticó que la regla no tiene una definición precisa de parámetros, sino que son meras metas indicativas, donde no hay consecuencias de incumplimiento y, por lo tanto, no conforma una institución de regla fiscal. ¿Qué opina al respecto?
Yo no comparto. La nueva institucionalidad tiene que ver con un nuevo horizonte de proyección y de rendición las cuentas fiscales. En la última Rendición de Cuentas presentamos proyecciones para el año 2025 inclusive, porque estamos yendo a siempre agregar un año más en las rendiciones de cuentas para dar información cinco años móviles hacia adelante. También incluimos análisis de sensibilidad sobre las cuentas fiscales, qué pasa con la deuda si el PBI no crece o crece menos o más que lo que son las estimaciones del MEF en el escenario base. Esa nueva institucionalidad tiene que ver con una nueva forma más completa de analizar las cuentas fiscales, la marcha del endeudamiento y las finanzas públicas.
Si vamos a la regla fiscal que es un componente de esta institucionalidad fiscal, podemos decir que tiene tres pilares. El primero es el resultado fiscal, el déficit fiscal depurado de lo que son los vaivenes del ciclo económico y depurado de esos ingresos o egresos extraordinarios. Ese resultado efectivamente es indicativo, es una meta firme a la que el MEF se compromete, pero es inobservable porque se calcula a partir de estimaciones.
Algo similar sucede en el segundo pilar que es el tope de gastos, los egresos primarios, es decir, a qué ritmo aumentan los gastos fiscales y básicamente el tope está establecido en el crecimiento potencial.
En este plano, los gastos fiscales no pueden ir más allá del 2,3% real anualmente porque ese es el crecimiento potencial del PIB según las estimaciones que hace el MEF y que terminará validando el Consejo Fiscal Asesor. Eso también es inobservable.
Lo que nosotros decimos es que no tiene sentido que estos dos pilares estén establecidos por ley cuando en realidad son datos inobservables, el que sí está por ley es el tercer pilar que es el endeudamiento neto y que establece cuánto puede endeudarse anualmente el gobierno central que, al final del día, es el déficit fiscal. Eso sí está dispuesto por ley, con una cláusula de salvaguarda ante circunstancias inesperadas.
Las primeras dos metas se basan en estimaciones y no tiene ningún sentido que los tres pilares estén en el artículo de ley, allí está el endeudamiento que es el que termina siendo el ancla mayor. En definitiva, el objetivo principal de la regla fiscal es estabilizar el tope de endeudamiento para que la deuda sea sostenible. No comprendo la crítica de Bergara, ¿él pretendería que los tres estuvieran en el articulado? No tiene mucho sentido.
Derribando mitos
La directora de política económica enfrentó las críticas que apuntan a la regla fiscal como impedimento para gastar en tiempos de necesidad. «Es justamente lo contrario», sostuvo en diálogo con CRÓNICAS e indicó que la pandemia fue un claro ejemplo de cómo la regla fiscal favorece gastar más que los ingresos que se perciben en tiempos de necesidad.
«La contracara es que cuando haya muchos ingresos, por encima de los esperados, se pueda ahorrar para ese momento de vacas flacas», reflexionó.
Continuando con el ejemplo dela emergencia sanitaria, la directora de política económica explicó: «Como en los gobiernos pasados cuando hubo mucha bonanza no se ahorró, este gobierno tuvo que ahorrar en la cajita no covid, que son gastos no tan necesarios para destinar recursos a atender la pandemia, aun así, aumentó el ratio de endeudamiento”. En definitiva, el propósito de la regla fiscal es guardar recursos de la etapa de bonanza para se puedan atender momentos como el de la pandemia sin incrementar excesivamente el endeudamiento.
Finalmente, Bensión hizo hincapié en el objetivo de que las finanzas públicas sean sostenibles: «Cuando se gasta como si no hubiera mañana, se termina pagando con impuestos», subrayó y apuntó que esto sucedió en el último quinquenio cuando “se gastó de más en tiempos en que la economía había crecido muy poco”.
“El incremento de endeudamiento se traduce en mayores impuestos”, remarcó y precisó que “mejorar la rendición de cuentas sobre el gasto fiscal es muy importante para cuidar el bolsillo de todos los uruguayos y preservar esas políticas tan queridas por el Uruguay que son las políticas públicas que es necesario mantener en el tiempo”.
